在城市規(guī)劃文獻(xiàn)里，我們看到comprehensive plan、general plan 和master plan 三個(gè)術(shù)語是作為同義詞使用的，意思都是 “總體規(guī)劃”。如今，comprehensive plan最為常用，這里用其代表上述三個(gè)詞。城市總體規(guī)劃，是指用于指導(dǎo)城市社區(qū)發(fā)展的最基本的規(guī)劃。城市總體規(guī)劃的一個(gè)特點(diǎn)是在地理范圍上包括整個(gè)城市社區(qū)；另一個(gè)鮮明的特點(diǎn)是在時(shí)間上具有長(zhǎng)期性，規(guī)劃時(shí)限一般在20年。從第五章的介紹，我們知道，制訂規(guī)劃可能是城市社區(qū)的自愿選擇，也可能是州政府的要求。
城市總體規(guī)劃的目標(biāo)（goals of comprehensive planning）
由于城市社區(qū)之間具有差異性，下面列出的規(guī)劃目標(biāo)并不能窮盡一切，也不是每一項(xiàng)目標(biāo)都一定適用于每一個(gè)城市社區(qū)。由于規(guī)劃目標(biāo)彼此之間有一定的交叉性，所以，其他學(xué)者可能不是這樣排列這些目標(biāo)的，但是規(guī)劃目標(biāo)包含的范圍應(yīng)該是一致的。請(qǐng)注意，可能除最后一項(xiàng)外，下列所有目標(biāo)都與 “健康”、“安全”和“公共福利” 這些在前面與“治安權(quán)”一起被引用過的詞語所表達(dá)的主題相符合。
1．健康。實(shí)現(xiàn)一種保護(hù)公眾健康的土地利用模式，是一項(xiàng)得到確認(rèn)的規(guī)劃目標(biāo)。一個(gè)方面可能是禁止對(duì)過載的給排水設(shè)施構(gòu)成威脅的土地開發(fā)強(qiáng)度。在沒有 公共給排水設(shè)施的地區(qū)，這一目標(biāo)可能意味著讓住宅之間的距離足夠遠(yuǎn)，以防止化糞池的滲漏物污染井水。也可能是將產(chǎn)生有害健康物質(zhì)的工商業(yè)活動(dòng)與住宅區(qū)分開，甚至是在整個(gè)城市地區(qū)禁止某些類型的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
2．公共安全。這一目標(biāo)可以體現(xiàn)在許多方面。可能是要求在新的住宅小區(qū)內(nèi)道路要有足夠的寬度，以保證在緊急情況下救護(hù)車和消防車能夠順利通過。為了使人們不在洪水泛濫區(qū)建房，很多城市都有洪泛區(qū)區(qū)劃。在社區(qū)層次上，保護(hù)公共安全的目標(biāo)可能意味著規(guī)劃一條街道，其幾何形狀可以讓兒童從家里到學(xué)校不必穿越通衢大道。在高犯罪率地區(qū)，這一目標(biāo)可能意味著在設(shè)計(jì)建筑物和建筑物之間的空間時(shí)，不能提供容易發(fā)生行兇和搶劫的較為隱蔽的場(chǎng)所。
3．交通。為城市社區(qū)提供能滿足需要的交通條件，幾乎是總體規(guī)劃的一個(gè)最普遍的目標(biāo)。這一目標(biāo)意味著提供使機(jī)動(dòng)車和行人有序、高效、快速通行的街道系統(tǒng)，或許還有停車設(shè)施。在許多城市，這一目標(biāo)也意味著提供足夠的公共交通。交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃關(guān)系密切，將在第十三章詳細(xì)討論。
4．公共設(shè)施設(shè)備的提供。多數(shù)總體規(guī)劃工作的一個(gè)重要部分就是確定諸如公園、休閑娛樂區(qū)、學(xué)校、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)院之類公共設(shè)施設(shè)備的位置。除直接規(guī)劃公共設(shè)施設(shè)備之外，規(guī)劃有利于提供警力、消防、給排水等公共設(shè)施設(shè)備的土地利用方式也是很重要的。例如，土地利用方式將影響提供公共給排水設(shè)施的可行性與成本。居住地與學(xué)校的相對(duì)位置，將決定孩子可以步行上學(xué)還是必須乘坐校車。
5．財(cái)政健康。在開發(fā)方式和城市的財(cái)政狀況之間存在著一種關(guān)系。任何形式的開發(fā)都將增加城市的某些成本（消防、警力保護(hù)、交通、教育等等）。同樣，實(shí)際上任何開發(fā)都將為城市社區(qū)帶來某些收入（不動(dòng)產(chǎn)稅、銷售稅、使用權(quán)費(fèi)以及其它種種費(fèi)用）。有些土地利用方式將帶來剩余價(jià)值，而另外一些將產(chǎn)生赤字。一般說來，預(yù)測(cè)哪種利用方式將產(chǎn)生哪種結(jié)果并不困難。事實(shí)上，這方面的文獻(xiàn)相當(dāng)豐富。
許多城市將對(duì)限制不動(dòng)產(chǎn)稅的土地利用方式進(jìn)行規(guī)劃。但是，這有局限性。城市有權(quán)力實(shí)行“財(cái)政區(qū)劃”嗎？也就是說，城市有權(quán)力運(yùn)用土地利用管理手段，將那些為城市提供更多服務(wù)但成本可能高于收入的居住或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類型排除在外嗎？一個(gè)城市或社區(qū)能夠限制建設(shè)多少多戶住宅和獨(dú)戶住宅以控制成本嗎？就這一問題，法院沒有完全一致的說法，許多律師因代理這方面的官司而賺取了豐厚的收入，過著舒適的生活。
6．經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。對(duì)許許多多城市社區(qū)而言，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或維持現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平是規(guī)劃的一個(gè)重要目標(biāo)。這一目標(biāo)和財(cái)政目標(biāo)之間存在著聯(lián)系，但還有其它的目的，最為重要的是為居民提供就業(yè)機(jī)會(huì)。因而，一個(gè)城市可能會(huì)尋求一種提供商業(yè)和工業(yè)用地的土地利用模式，并努力使這類用地具有良好的通達(dá)性和公共設(shè)施。一個(gè)城市可能采取的其它刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，將在第十四章進(jìn)行討論。
7．環(huán)境保護(hù)。這是一個(gè)古老的目標(biāo)，但是，正如第十六章提到的那樣，自20世紀(jì)60年代以來，這一目標(biāo)更為人們普遍所接受。環(huán)境保護(hù)可能是限制在濕地、陡坡地或者其它具有較高生態(tài)價(jià)值或生態(tài)脆弱性的土地上搞建設(shè)，也可能是保護(hù)戶外空間、制訂禁止向水體排放污水的條例、禁止或限制降低空氣質(zhì)量的工商業(yè)活動(dòng)等等。從更廣泛的意義上說，環(huán)境保護(hù)是與規(guī)劃整體的土地利用方式聯(lián)系在一起的。
8．再分配的目標(biāo)。某些政治上左傾的規(guī)劃師可能會(huì)置疑于將財(cái)富和對(duì)政治過程的影響同時(shí)向下分配這一規(guī)劃目標(biāo)。只在數(shù)量不多的城市中，規(guī)劃師已經(jīng)能夠?qū)⒁?guī)劃過程轉(zhuǎn)至這一方向。第七章引用的Pierre Clavel 的著作對(duì)這方面的例子有描述。
編制城市總體規(guī)劃的過程（comprehensive planning process）
我們注意到，在過去的幾十年里，總體規(guī)劃過程由一個(gè)小組頒布一項(xiàng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)?/p>城市居民公開參與制訂規(guī)劃的過程。下面的內(nèi)容就是介紹參與性規(guī)劃制訂過程。從一個(gè)城市到另一個(gè)城市，這一過程有所不同，但是，我們可以確定某些共同的要素。
1．研究階段。如果人們對(duì)事物的現(xiàn)狀及其可能的未來發(fā)展方向沒有認(rèn)識(shí)的話，就不可能做出規(guī)劃。因此，很多總體規(guī)劃工作從資料收集和預(yù)測(cè)階段開始。
2．城市目標(biāo)和目的的闡述。在規(guī)劃過程中某個(gè)階段，當(dāng)然早些為好，必須就規(guī)劃打算達(dá)到什么樣的目標(biāo)取得一致意見。這并不是說這些一致意見永遠(yuǎn)是絕對(duì)的一致。
3．規(guī)劃編制階段。
4．規(guī)劃實(shí)施（plan implementation）階段。
5．規(guī)劃再審視與修訂階段。
盡管是作為一個(gè)序列提出來的，這些項(xiàng)目之間肯定有交叉。在研究階段獲得的認(rèn)識(shí)可以揭示影響城市實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的問題。但是，目標(biāo)的選擇將影響一個(gè)城市關(guān)于自身應(yīng)該了解些什么。所以，調(diào)查研究和目標(biāo)形成過程有同時(shí)進(jìn)行的趨向。關(guān)于人口發(fā)展趨勢(shì)的研究可能會(huì)導(dǎo)致形成增加500英畝公共用地的目標(biāo)。然而，這就提出了另一個(gè)研究問題。根據(jù)城市的收入和應(yīng)還財(cái)政債務(wù)，購(gòu)買這么大規(guī)模的土地是否現(xiàn)實(shí)？由此看來，第一和第二兩個(gè)步驟不可避免地交織在一起。
編制規(guī)劃往往與前兩個(gè)過程同時(shí)進(jìn)行。當(dāng)人們編制規(guī)劃的時(shí)候，需要知道現(xiàn)實(shí)情況和對(duì)未來的預(yù)測(cè)。研究結(jié)果修正規(guī)劃，編制規(guī)劃的需要設(shè)定研究日程。規(guī)劃的編制進(jìn)而也有助于調(diào)整目標(biāo)。詳細(xì)規(guī)劃可以使概括性目標(biāo)的真正含義明白化；到那時(shí)目標(biāo)可能需要做些調(diào)整了。一個(gè)城市可能提出“供應(yīng)足夠數(shù)量經(jīng)濟(jì)適應(yīng)住房”的目標(biāo)。這樣的目標(biāo)是很難讓人反對(duì)的，沒有人會(huì)公開表示贊成以昂貴的價(jià)格提供數(shù)量不足的住房。但是，當(dāng)仔細(xì)審視這一問題的時(shí)候，可能就不像目標(biāo)的含義那樣輕松了。將價(jià)格降至可承受水平，可能意味著以高于目前居民希望的密度建設(shè)小于居民想要的住宅單元。降低價(jià)格也必然要求住房供應(yīng)有較大的增長(zhǎng)，伴隨這種增長(zhǎng)的將是交通堵塞的加重和學(xué)校孩子們的擁擠。簡(jiǎn)而言之，當(dāng)開始仔細(xì)考慮規(guī)劃目標(biāo)可能帶來的結(jié)果時(shí)，人們可能會(huì)決定調(diào)整這些目標(biāo)。實(shí)施規(guī)劃的時(shí)候可能也會(huì)引起一些調(diào)整，因?yàn)榈侥莻€(gè)時(shí)候，什么能實(shí)現(xiàn)，什么不能實(shí)現(xiàn)，已經(jīng)非常清楚。
下面我們?cè)敿?xì)討論上述五個(gè)步驟。
規(guī)劃研究
多數(shù)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)（planning agencies），特別是那些規(guī)模較大擁有自己的研究力量的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，都做相當(dāng)多的規(guī)劃相關(guān)研究。一種常見的研究是“人口預(yù)測(cè)”（population forecasting）。如果不知道規(guī)劃是為誰而做，就無法做出規(guī)劃，也就是說，規(guī)劃師需要了解所規(guī)劃的城市將有多少人口。生活在一個(gè)城市中的100名65歲以上老人的需求將不同于100名小學(xué)生的需求。
預(yù)測(cè)人口的方法有多種。常用的一種方法是“隊(duì)列存活”（cohort survival）法，這種方法是按照現(xiàn)有人口年齡的增長(zhǎng)從數(shù)學(xué)上計(jì)算將來的人口數(shù)量。換句話說，隨著時(shí)間的推移和預(yù)測(cè)死亡率的作用，現(xiàn)有人口的每一個(gè)年齡性別組或者說“隊(duì)列”都將向人口金字塔的上方移動(dòng)。未來的人口數(shù)量需要根據(jù)凈遷移人口（移入人口減去移出人口）和出生人口數(shù)量進(jìn)行調(diào)整。這種方法的優(yōu)勢(shì)是可以提供一個(gè)人口結(jié)構(gòu)的詳細(xì)畫面，而不僅僅是對(duì)人口總數(shù)的估計(jì)。相對(duì)而言，數(shù)學(xué)計(jì)算很簡(jiǎn)單，但是想獲得良好的預(yù)測(cè)結(jié)果卻是另外一回事。在城市、縣或鎮(zhèn)的層次上，不同地區(qū)人口增長(zhǎng)率之間的較大差別主要是由于凈遷移人口數(shù)量的不同。準(zhǔn)確預(yù)測(cè)凈遷移人口數(shù)量是很困難的。目前，與其說這是一門科學(xué)，不如說是一門藝術(shù)。
規(guī)劃和預(yù)測(cè)之間也有交叉，這容易使人產(chǎn)生混淆。例如，在很多郊區(qū)住房存量是限制人口增長(zhǎng)的因素。我們可以根據(jù)過去的情況預(yù)測(cè)凈遷移人口數(shù)量，但是，我們?nèi)绾螌⑦@些預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)合到第二年即將頒布的土地利用管理?xiàng)l例對(duì)人口的影響中去？而且這些條例可能會(huì)受到今年人口預(yù)測(cè)的影響。在理想的狀況下，編制規(guī)劃和進(jìn)行預(yù)測(cè)應(yīng)該是相互關(guān)聯(lián)的。然而，規(guī)劃和預(yù)測(cè)之間的這種協(xié)調(diào)是不容易達(dá)到的。
另一種基本的研究是“土地利用詳查”（land－use inventory）。這種研究通常從繪制現(xiàn)有土地利用（居住、工業(yè)、商業(yè)、教育和娛樂等）圖開始。這種研究也揭示城市中未開發(fā)土地對(duì)不同用途的適宜性。最基本的工作是準(zhǔn)備一系列標(biāo)明土地地形、是否洪泛區(qū)、土壤排水良好還是不暢等各種特點(diǎn)的地圖。在很多情況下，土地利用研究包含某些土地產(chǎn)權(quán)的信息，一般至少要區(qū)分公有、私有和機(jī)構(gòu)所有。也可能做進(jìn)一步的區(qū)分，如確認(rèn)較大的土地私有或機(jī)構(gòu)持有人。這種研究可能也確定某些基礎(chǔ)設(shè)施特別是給排水設(shè)施的特點(diǎn)；確定諸如區(qū)劃類別等法規(guī)方面的特點(diǎn)，盡管這些特點(diǎn)不像前面提到的其它要素的特點(diǎn)那樣持久。
近些年來，用于記錄土地利用研究成果的傳統(tǒng)紙質(zhì)地圖已經(jīng)由通常稱為地理信息系統(tǒng)（Geographic Information System）（GIS）的電子制圖系統(tǒng)進(jìn)行了補(bǔ)充。在GIS中，資料以數(shù)碼形式進(jìn)行存儲(chǔ)。例如，若要在系統(tǒng)中儲(chǔ)存一條等高線，技師沿著地形圖上的這條等高線移動(dòng)數(shù)字轉(zhuǎn)換器，數(shù)字轉(zhuǎn)換器經(jīng)過的路徑就轉(zhuǎn)換成了數(shù)字形式并儲(chǔ)存在計(jì)算機(jī)的內(nèi)存中。評(píng)估價(jià)值、區(qū)劃類別
、人口數(shù)據(jù)等信息也可以作為數(shù)字或字母輸入計(jì)算機(jī)。電子數(shù)據(jù)庫可用于快速制作各類地圖、計(jì)算和制表等。需要一名手工制圖員花費(fèi)數(shù)天時(shí)間才能完成的一張地圖，用GIS只需幾分鐘就能做出來。在區(qū)域尺度上，目前GIS利用的是衛(wèi)星攝影資料。衛(wèi)星攝影提供數(shù)碼形式的可見光和不可見光影像，這些影像可以被輸入GIS數(shù)據(jù)庫。可從數(shù)字信息畫出地圖的資料有植被、地形、水文、土地利用、溫度和某些地質(zhì)特點(diǎn)。對(duì)小塊土地而言，精確度一般不夠，但是，對(duì)大范圍工作而言是相當(dāng)精確的，而且花費(fèi)的成本只是采用傳統(tǒng)方法獲得同樣成果所需成本的一小部分。
除了以上兩種常見的研究以外，還有許多其它可以作也可以不作的研究，這些研究是否進(jìn)行主要取決于規(guī)劃的需要和擁有的資源。如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展是問題，那么就要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)研究。研究的深度可以簡(jiǎn)單到只列出現(xiàn)有企業(yè)的名錄，也可以復(fù)雜到請(qǐng)專業(yè)顧問建立極其復(fù)雜的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型。
幾乎所有的總體規(guī)劃都包括交通要素，那么，現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)交通流特點(diǎn)的研究可能就要在總體規(guī)劃過程的早期進(jìn)行。在規(guī)劃的早期階段，還要根據(jù)未來人口的預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)交通流和就業(yè)情況進(jìn)行預(yù)測(cè)。交通規(guī)劃和土地利用規(guī)劃之間有著很強(qiáng)的相互作用和相互影響。一個(gè)地區(qū)的開發(fā)規(guī)模是進(jìn)出這一地區(qū)交通流量的主要決定因素。另一方面，一個(gè)地區(qū)的可通達(dá)性將在很大程度上決定這里會(huì)有多大規(guī)模的開發(fā)。所以，土地利用和交通規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)一起進(jìn)行。
有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的研究也常見。給排水設(shè)施是形成增長(zhǎng)區(qū)域開發(fā)模式的關(guān)鍵因素。為了確定潛在的可以提供排水設(shè)施的地區(qū)和可以發(fā)展公共給水系統(tǒng)的地區(qū)，常常需要進(jìn)行研究。在無法提供公共給排水設(shè)施的地方，就要對(duì)地表水的水量和水質(zhì)研究。
現(xiàn)在該提到對(duì)土地特點(diǎn)進(jìn)行認(rèn)真研究了。無論什么原因，如果一個(gè)地區(qū)沒有排水設(shè)施，可以進(jìn)行的開發(fā)規(guī)模就可能受限于土壤安全吸收住戶化糞池排出污物的能力。這種吸收能力因土壤類型的不同而存在著極大的差別。沙性、排水性能良好的土壤可以安全地允許在每英畝土地上建造好幾棟房子。另一方面，含有大量粘土或基巖接近地表的土壤，為了住戶廢棄物的安全處理，可能要求每棟房子占用一或兩英畝土地。隨著土壤中水的含量的變化而發(fā)生收縮和膨脹等土壤的特點(diǎn)將影響可建設(shè)的建筑類型。土壤的吸水能力將關(guān)系到發(fā)生洪水的可能性，這是在選擇本地區(qū)合適的開發(fā)類型和開發(fā)強(qiáng)度時(shí)需要考慮的一項(xiàng)重要因素。
很多城市將娛樂研究作為總體規(guī)劃的一部分，研究人口、娛樂偏好、現(xiàn)有設(shè)施等。總體說來，這類研究將盤點(diǎn)現(xiàn)有設(shè)施和服務(wù)供應(yīng)。未來的需求，將結(jié)合城市的預(yù)測(cè)人口，運(yùn)用一些標(biāo)準(zhǔn)（比如每1000人需要多少公共用地）進(jìn)行估計(jì)。現(xiàn)狀與所預(yù)測(cè)的需求之間的缺口將用于確定基本的規(guī)劃目標(biāo)。未得到滿足的娛樂需求，也可以通過調(diào)查進(jìn)行估計(jì)，調(diào)查時(shí)可以簡(jiǎn)單地詢問居民們經(jīng)常使用什么設(shè)施，還希望增加些什么設(shè)施。
近年來，總體階段的規(guī)劃越來越多地進(jìn)行了財(cái)政預(yù)算。很多城市發(fā)現(xiàn)自身處于很大的財(cái)政壓力之下，壓力的來源是各種各樣的。在很多中心城市和一些小城市，支出不斷增加，而稅基卻保持不變。在其它一些案例中，稅基有了很大的提高，但城市仍面臨著對(duì)稅基增長(zhǎng)強(qiáng)烈的抵制，第五章提到的“加利福尼亞的第十三項(xiàng)提案”（California's Proposition 13）即是一例。
財(cái)政研究主要是分析支出、收入和稅率的發(fā)展趨勢(shì)并做出預(yù)測(cè)。也可能做一些研究，以預(yù)測(cè)資本需求和資本成本。財(cái)政研究的根本目的是讓城市將規(guī)劃的其它要素與實(shí)施規(guī)劃可能需要的財(cái)力相匹配。事實(shí)上，如果不了解一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，很難說其規(guī)劃是否現(xiàn)實(shí)。
城市目標(biāo)的闡述
從理想的角度講，規(guī)劃目標(biāo)的闡明應(yīng)基于對(duì)基本現(xiàn)狀的了解、對(duì)城市運(yùn)作限制條件的認(rèn)識(shí)和城市可選擇的具有現(xiàn)實(shí)意義的目標(biāo)。得到這些認(rèn)識(shí)是上述各項(xiàng)研究的最終目的。目標(biāo)確定過程是為了形成一定數(shù)量的目標(biāo)，這些目標(biāo)彼此之間不能有矛盾，而且應(yīng)獲得公眾和政界的足夠支持，以備目標(biāo)提出來以后能順利獲得通過。
在這個(gè)過程中，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的作用是開設(shè)論壇進(jìn)行討論（組織會(huì)議，請(qǐng)媒體進(jìn)行報(bào)道，建立咨詢委員會(huì)），提供事實(shí)并擺出可選方案，綜合討論和評(píng)議的結(jié)果。確定目標(biāo)的過程應(yīng)該是公開透明的，與規(guī)劃過程之結(jié)果有利害關(guān)系的市民和團(tuán)體不應(yīng)被排除在外。這不僅是公平或法律要求的問題，而且具有很強(qiáng)的實(shí)用性。那些曾經(jīng)參與形成一項(xiàng)規(guī)劃的人們可能比沒有參與過的人們更支持這一點(diǎn)。
最近一些年，由于計(jì)算機(jī)模型方法的發(fā)明，這一階段的工作范疇已經(jīng)大為擴(kuò)大了。例如，采用“加利福尼亞城市未來模型” 進(jìn)行工作的規(guī)劃師們能夠?yàn)橥粋€(gè)城市提供三種極為不同的遠(yuǎn)景方案——常規(guī)性規(guī)劃（目前趨勢(shì)的繼續(xù)）；最大限度地保護(hù)環(huán)境；緊湊型城市。提出這樣的方案，并非一定要使用計(jì)算機(jī)，但是，計(jì)算機(jī)使我們?cè)诤侠淼臅r(shí)間內(nèi)產(chǎn)生大量一般詳細(xì)程度的方案成為可能，而且擴(kuò)大了公眾參與討論和考慮的范圍。
規(guī)劃編制
當(dāng)做完基礎(chǔ)研究并就規(guī)劃目標(biāo)達(dá)成一致意見時(shí)，編制規(guī)劃的工作就可以開始了。在較大的城市中，規(guī)劃通常由市政府的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)起草。在小城市中，常見的做法是由規(guī)劃顧問起草規(guī)劃，呈送市政府批準(zhǔn)。
編制規(guī)劃的第一步通常是擺出各類可選方案。例如，假設(shè)一個(gè)規(guī)劃目標(biāo)是緩解中心商務(wù)區(qū)的交通堵塞，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的可選方案
當(dāng)所有合理的方案都擺出來以后，就應(yīng)該開始考慮每個(gè)方案的成本和價(jià)值了。這個(gè)過程有時(shí)被稱為“影響評(píng)價(jià)”。需要考慮的一個(gè)項(xiàng)目是成本以及成本對(duì)城市的稅率和負(fù)債結(jié)構(gòu)意味著什么。這種研究可能不是只看可選方案的直接成本，而且要看預(yù)期對(duì)銷售稅收入和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值產(chǎn)生的影響等間接因素。另一個(gè)需要考慮的項(xiàng)目是物業(yè)征用和建設(shè)期間交通干擾所影響到的住戶和企業(yè)數(shù)量。規(guī)劃師還需仔細(xì)比較每個(gè)方案預(yù)期改善交通流的程度。美學(xué)和城市設(shè)計(jì)上的問題也要認(rèn)真進(jìn)行考慮。影響評(píng)價(jià)完成以后，就可以選出最優(yōu)方案了。請(qǐng)注意，讓物業(yè)的所有人、居民、企業(yè)人士等有關(guān)各方都參與到影響評(píng)價(jià)和方案選擇過程中來，常常是一個(gè)好主意。首先，他們有可能做出有益的貢獻(xiàn)。同樣重要的是，如果沒有各政治派別的一致贊同，規(guī)劃不可能得到實(shí)施，而政治是一種“折衷的藝術(shù)”。最好是早一點(diǎn)在會(huì)議桌旁將分歧解決，而不要等到在法廳上或媒體上解決。
可以就規(guī)劃的每一個(gè)主要因素進(jìn)行這種影響分析。然而，為了知道全部成本是否可控，有時(shí)也必須考慮這些因素的綜合影響。如果成本不可控，就要對(duì)規(guī)劃目標(biāo)重新做出選擇了。
規(guī)劃實(shí)施
正如前面提到的，從實(shí)體上實(shí)施規(guī)劃的兩個(gè)最有力的工具就是資本預(yù)算中所要求的資本投入和土地利用管理措施。在道路、公用設(shè)施設(shè)備方面的資本投入為開發(fā)創(chuàng)造基本的條件，然后，由土地利用管理措施形成和引導(dǎo)開發(fā)。從理想上講，資本投入和土地利用管理應(yīng)該彼此協(xié)調(diào)一致，并與總體規(guī)劃保持一致。如果缺乏協(xié)調(diào)，結(jié)果很可能令人失望。例如，如果資本投入對(duì)總體規(guī)劃明示為低強(qiáng)度開發(fā)地區(qū)產(chǎn)生了強(qiáng)大的開發(fā)壓力，這一階段就會(huì)一直處于訴訟和爭(zhēng)議之中。最終的結(jié)果很可能與城市所設(shè)想的情景有很大不同。
再審視與修訂
幾乎不可避免，城市不會(huì)完全按照總體規(guī)劃的設(shè)想發(fā)展。規(guī)劃還遠(yuǎn)不是一門精密的科學(xué)，而是一門尚處于發(fā)展早期階段的藝術(shù)。發(fā)展的模式也是由各種力量形成的，這些力量不是城市自身所能控制的，而且在很多情況下是無法預(yù)測(cè)的。經(jīng)過不長(zhǎng)的一段時(shí)間以后，城市不會(huì)完全處于規(guī)劃所設(shè)計(jì)的狀態(tài)，因此，有必要做些再規(guī)劃的工作。就像一名航海員不斷地記錄方位，并相應(yīng)地在圖上再標(biāo)出其航線，一個(gè)城市經(jīng)常審查自己的狀況，并調(diào)整規(guī)劃。不過，這個(gè)比喻不是完全準(zhǔn)確。對(duì)航海員而言，目的地是保持不變的。對(duì)城市而言，隨著城市內(nèi)部和外部現(xiàn)實(shí)事物的變化，目標(biāo)本身也會(huì)發(fā)生變化。
為了使規(guī)劃在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)保持其有效性，定期對(duì)規(guī)劃進(jìn)行再審視十分必要。從理想的角度而言，再審視適合所有主要的規(guī)劃要素。首先，它適用于數(shù)據(jù)庫。人口、收入、支出、住房存量、就業(yè)情況等等必然不會(huì)嚴(yán)格按照預(yù)測(cè)的那樣去發(fā)展。較大的差距很快就會(huì)顯示出來。設(shè)想一下，以資本支出的成本預(yù)測(cè)為例。資本支出成本中的一個(gè)主要組成部分是借貸資金的成本，即利息。1981年，長(zhǎng)期債券的利率是1995年利率的兩倍。在為城市做資本預(yù)算的人當(dāng)中，1981年的時(shí)候沒有能預(yù)測(cè)到利率會(huì)下降的，現(xiàn)在也沒有人能預(yù)測(cè)出幾年以后利率會(huì)如何變化。
除了更新規(guī)劃賴以為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)庫以外，有必要更新目標(biāo)和戰(zhàn)略。最好是由市政府承擔(dān)定期修訂規(guī)劃的義務(wù)。如果做不到這一點(diǎn)，規(guī)劃就失去了與現(xiàn)實(shí)的聯(lián)系。如果政府工作人員和市民將規(guī)劃視為靜止的、越來越不相干的文件，規(guī)劃很快就會(huì)失去其政治威力。修訂規(guī)劃的行動(dòng)，可以使規(guī)劃保持相關(guān)性，使政府一直對(duì)規(guī)劃承擔(dān)著義務(wù)，同時(shí)，也使城市內(nèi)部的規(guī)劃工作制度化。
讓城市居民始終關(guān)心規(guī)劃過程，是任何規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)最重要的工作之一。公共關(guān)系是成功規(guī)劃的一個(gè)主要方面。這項(xiàng)工作包括規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)Rotary 俱樂部作演講，在高中公民課堂上出現(xiàn)，定期在報(bào)紙上發(fā)表文章，說明城市、鎮(zhèn)或縣正在制訂的有關(guān)固體廢棄物處理、公共用地、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房或市中心商業(yè)區(qū)復(fù)興等方面的規(guī)劃。在一個(gè)南方小鎮(zhèn)，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的工作人員曾出現(xiàn)在一年級(jí)和二年級(jí)的教室里，帶領(lǐng)6歲和7歲的孩子們簡(jiǎn)單進(jìn)行了一個(gè)居住社區(qū)的設(shè)計(jì)。這種策略可能不會(huì)在四分之一世紀(jì)里都取得成功，但是，規(guī)劃是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。
結(jié)論
城市總體規(guī)劃包含整個(gè)城市，規(guī)劃時(shí)限較長(zhǎng)，一般在20年左右。城市制訂總體規(guī)劃過程的目標(biāo)可能包括健康、公共安全、交通、公共設(shè)施設(shè)備的提供、財(cái)政健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和某些再分配目標(biāo)。
自總體規(guī)劃開始流行的20世紀(jì)20年代以來，規(guī)劃過程發(fā)生了很大的變化。早期的規(guī)劃通常是由一個(gè)“非政府”小組制訂，政府的作用是用合適的立法和資助支持規(guī)劃。自二次世界大戰(zhàn)以來，規(guī)劃過程更具參與性。現(xiàn)代規(guī)劃師更可能推進(jìn)全市范圍的規(guī)劃過程，為之提供技術(shù)支持，而不會(huì)只是制訂一份規(guī)劃，讓城市接受之。
總體規(guī)劃過程可以劃分為以下五個(gè)階段：
1．規(guī)劃研究
2．闡明城市目標(biāo)和目的
3．編制規(guī)劃
&n
bsp;4．實(shí)施規(guī)劃5．再審視與修訂
盡管是作為獨(dú)立的步驟列示的，這些步驟之間有許多重疊的地方，因?yàn)樵谝粋€(gè)步驟中了解到的情況可能會(huì)導(dǎo)致調(diào)整在前一個(gè)步驟確定的內(nèi)容。例如，詳細(xì)的規(guī)劃編制工作，通過揭示實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)具體目標(biāo)需要付出的真正成本，從而可能要求對(duì)城市規(guī)劃的目標(biāo)重新進(jìn)行考慮。我們也注意到，對(duì)問題和進(jìn)展情況的周期性審視和總結(jié)以及隨后對(duì)規(guī)劃進(jìn)行的修訂，都對(duì)規(guī)劃是否將持續(xù)影響城市的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。
篇2：泰州市城市總體規(guī)劃（2017年）
國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于批準(zhǔn)泰州市城市總體規(guī)劃的通知
國(guó)辦函〔20**〕20號(hào)
江蘇省人民政府：
你省關(guān)于報(bào)請(qǐng)審批泰州市城市總體規(guī)劃的請(qǐng)示收悉。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，現(xiàn)通知如下：
一、國(guó)務(wù)院原則同意《泰州市城市總體規(guī)劃(20**-20**年)》(以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》)。
泰州是國(guó)家歷史文化名城，長(zhǎng)江三角洲地區(qū)重要的工貿(mào)港口城市。《總體規(guī)劃》實(shí)施要深入貫徹*****大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)及中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、中央城市工作會(huì)議精神，認(rèn)真落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認(rèn)識(shí)、尊重和順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，統(tǒng)籌做好泰州市城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理的各項(xiàng)工作，逐步把泰州市建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、和諧宜居、生態(tài)良好、富有活力、特色鮮明的現(xiàn)代化城市。
二、重視城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。在《總體規(guī)劃》確定的639平方公里城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃管理。加強(qiáng)城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的規(guī)劃建設(shè)管理，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮為周邊農(nóng)村提供服務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。根據(jù)市域內(nèi)不同地區(qū)的條件，重點(diǎn)發(fā)展縣城和基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹攸c(diǎn)鎮(zhèn)，優(yōu)化村鎮(zhèn)布局，加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體有序發(fā)展。優(yōu)化快速路網(wǎng)體系，加強(qiáng)泰州與蘇南、蘇中、蘇北等城市的聯(lián)系，融入長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展。
三、合理控制城市規(guī)模。到20**年，中心城區(qū)常住人口控制在120萬人以內(nèi)，城市建設(shè)用地控制在125平方公里以內(nèi)。要貫徹落實(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃法關(guān)于先規(guī)劃后建設(shè)的原則，禁止在《總體規(guī)劃》確定的建設(shè)用地范圍之外設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。要根據(jù)泰州市資源、環(huán)境的實(shí)際條件以及《總體規(guī)劃》確定的城市空間布局，劃定城市開發(fā)邊界，加強(qiáng)邊界管控，促進(jìn)城市緊湊布局。增強(qiáng)城市內(nèi)部布局的合理性，提升城市的通透性和微循環(huán)能力。堅(jiān)持節(jié)約和集約利用土地，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地，加大存量用地挖潛力度，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，提高土地利用效率，切實(shí)保護(hù)好耕地特別是基本農(nóng)田。
四、完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系。要按照綠色循環(huán)低碳的理念規(guī)劃建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。進(jìn)一步完善公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，疏解區(qū)域過境交通，加強(qiáng)城市內(nèi)外交通銜接。發(fā)展軌道交通，建立以公共交通為主體，各種交通方式相結(jié)合的多層次、多類型的城市綜合交通體系，方便不同交通方式的換乘。做好停車場(chǎng)規(guī)劃布局，推動(dòng)城市停車場(chǎng)建設(shè)。堅(jiān)持先地下、后地上的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城市供水水源和給排水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，積極有序地開展地下綜合管廊建設(shè)。劃定基礎(chǔ)設(shè)施黃線保護(hù)范圍，加強(qiáng)對(duì)各類設(shè)施用地的規(guī)劃控制和預(yù)留。高度重視城市防災(zāi)減災(zāi)工作，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和重點(diǎn)防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)，建立健全包括消防、人防、防洪、防震和防地質(zhì)災(zāi)害等在內(nèi)的城市綜合防災(zāi)體系。
五、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市。要按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成合理的城市空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)同步發(fā)展。要切實(shí)做好節(jié)能減排工作，加快淘汰落后產(chǎn)能，嚴(yán)格控制污染物排放總量，積極發(fā)展綠色建筑。加強(qiáng)城市環(huán)境綜合治理，提高污水處理率和垃圾無害化處理率，限期達(dá)到《總體規(guī)劃》提出的各類環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。劃定城市藍(lán)線保護(hù)范圍，結(jié)合水域自然形態(tài)進(jìn)行保護(hù)和整治，提高水資源利用效率和效益，建設(shè)節(jié)水型城市。積極推行低影響開發(fā)模式，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。加強(qiáng)綠化工作，劃定城市綠地系統(tǒng)的綠線保護(hù)范圍。要加強(qiáng)對(duì)古銀杏群落等森林公園以及生態(tài)防護(hù)林地、濕地、水源地等特殊生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)，制定并嚴(yán)格實(shí)施有關(guān)保護(hù)措施。
六、創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境。要堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌安排關(guān)系人民群眾切身利益的教育、醫(yī)療、市政等公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局和建設(shè)。將城市保障性住房的建設(shè)目標(biāo)納入近期建設(shè)規(guī)劃，確保保障性住房用地的分期供給規(guī)模、區(qū)位布局和相關(guān)資金投入。加快棚戶區(qū)、城中村、城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)城市的實(shí)際需要與可能，穩(wěn)步推進(jìn)城市有機(jī)更新。不斷完善城市管理和服務(wù)，提高城市發(fā)展的宜居性，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。
七、重視歷史文化和風(fēng)貌特色保護(hù)。要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，按照整體保護(hù)的原則，切實(shí)保護(hù)好城市傳統(tǒng)風(fēng)貌和格局。要編制歷史文化名城保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃，落實(shí)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和紫線管理要求，重點(diǎn)保護(hù)好漁行水村等歷史文化街區(qū)和人民海軍誕生地等各級(jí)文物保護(hù)單位及其周圍環(huán)境。要加強(qiáng)對(duì)重要地段建筑高度、體量和樣式的規(guī)劃引導(dǎo)和控制，做好城市整體設(shè)計(jì)，延續(xù)城市文脈，突出濱江水鄉(xiāng)古城的城市風(fēng)貌特色。
八、嚴(yán)格實(shí)施《總體規(guī)劃》。城市建設(shè)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)文明和精神文明共同進(jìn)步。城市管理要健全民主法制，堅(jiān)持依法治市，構(gòu)建和諧社會(huì)。《總體規(guī)劃》是泰州市城市發(fā)展、建設(shè)和管理的基本依據(jù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的一切建設(shè)活動(dòng)都必須符合《總體規(guī)劃》的要求。要結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確實(shí)施《總體規(guī)劃》的重點(diǎn)和建設(shè)時(shí)序。城市規(guī)劃行政主管部門要依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)(包括各類開發(fā)區(qū))的一切建設(shè)用地與建設(shè)活動(dòng)實(shí)行統(tǒng)一、嚴(yán)格的規(guī)劃管理，市級(jí)城市規(guī)劃管理權(quán)不得下放，切實(shí)保障規(guī)劃的實(shí)施。要加強(qiáng)公眾和社會(huì)監(jiān)督，提高全社會(huì)遵守城市規(guī)劃的意識(shí)。駐泰州市各單位都要遵守有關(guān)法規(guī)及《總體規(guī)劃》，支持泰州市人民政府的工作，共同努力，把泰州市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。
泰州市人民政府要根據(jù)本通知精神，認(rèn)真組織實(shí)施《總體規(guī)劃》，任何單位和個(gè)人不得隨意改變。你省和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要加強(qiáng)對(duì)《總體規(guī)劃》實(shí)施工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。
國(guó)務(wù)院辦公廳
20**年2月10日