論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
打開《法院裁判文書網(wǎng)》，輸入業(yè)主或者業(yè)主委員會詞條，成千上萬的裁判文書就會呈現(xiàn)出來，這些年來，圍繞住宅小區(qū)特別是侵害業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的糾紛大幅增加，這并不是說明過去侵害業(yè)主權(quán)益的現(xiàn)象少，而僅是表明業(yè)主維護自身權(quán)益的意識在進一步提高。
本文選用住宅小區(qū)四個案例，涉及行政機構(gòu)行政權(quán)力的行使，業(yè)主組織行為的規(guī)范，以及業(yè)主共有權(quán)利的保障問題，住宅小區(qū)侵占業(yè)主共有權(quán)益的現(xiàn)象是普遍的，然其公共領(lǐng)域里管理與被管理的矛盾更加激烈，由于法律漏洞間或法律矛盾的存在，其法律適用更加疑難，應(yīng)當引起相關(guān)部門更多的注意。
案例一 申請撤銷選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)決定案
申請人任某、朱某與被申請人廣州某業(yè)主委員會(下稱業(yè)委會)撤銷權(quán)糾紛案，申請人認為業(yè)委會沒有采用招標方式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，刻制印章未向公安部門申報和備案。法院認為，業(yè)委會選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)已經(jīng)書面征得全體業(yè)主“雙過半”同意，使用印章未能依法刻制和備案，并不影響業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同的法律效力。
點評：住宅小區(qū)業(yè)主共同決定權(quán)的行使。
案例二 請求備案案
原告環(huán)西小區(qū)業(yè)委會訴稱，在建設(shè)單位組織配合下，林某向街道辦事處申請業(yè)主大會召開籌備工作，街道辦事處和居委會派人參加了首次業(yè)主大會，大會選舉產(chǎn)生9名委員;召開業(yè)委會，選舉林某為主任，并在小區(qū)進行了公告。被告住建局辯稱，未予業(yè)委會備案，其業(yè)委會尚未成立，其不具訴訟主體資格。被告街道辦事處辯稱，該業(yè)委會沒有得到大多數(shù)業(yè)主的支持，業(yè)主大會召開失敗;林某沒有交納物業(yè)費，不具主任資格條件。法院判決住建局履行備案職責。
點評：住宅小區(qū)業(yè)主組織自主治理事務(wù)中行政機構(gòu)指導(dǎo)權(quán)力的行使。
案例三 撤銷公告案
嘉海花園3名業(yè)主向街道辦事處提交182名業(yè)主聯(lián)名信，要求組織召開業(yè)主大會，就是否重新選舉業(yè)委會成員進行表決。街道辦事處決定由居委會組織成立籌備組，重新召開業(yè)主大會、選舉業(yè)委會，并委托居委會在嘉海花園小區(qū)作出公告。業(yè)委會訴稱業(yè)主簽名虛假;街道辦事處辯稱對聯(lián)名信己方?jīng)]有義務(wù)和能力進行審查。法院認為街道辦事處沒有對聯(lián)名信真?zhèn)稳婧藢崳袥Q撤銷街道辦事處作出的公告。
點評：住宅小區(qū)業(yè)主組織自主治理事務(wù)中行政機構(gòu)指導(dǎo)權(quán)力的行使。
為闡明業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)私人物權(quán)的絕對性，還原行政主管部門“指導(dǎo)、協(xié)助”行為的非強制性，本文從業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的法律角度出發(fā)，首先對我國住宅小區(qū)法律制度存在的問題進行了分析，就國內(nèi)外的業(yè)主組織制度比較，其次針對我國住宅小區(qū)常見的業(yè)主組織的設(shè)立籌備、備案具體行政行為，以及物業(yè)企業(yè)的退出進行闡述。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
一、我國住宅小區(qū)法律制度存在的問題
我國房地產(chǎn)開發(fā)實行初始登記制度，建設(shè)單位購買土地使用權(quán)進行登記，房屋建設(shè)到一定程度后開始銷售并對房屋購買人進行產(chǎn)權(quán)登記，除已經(jīng)銷售的建筑物專有部分登記和開發(fā)商初始登記外，住宅小區(qū)共有部分及其他不動產(chǎn)沒有登記，均在初始登記的開發(fā)商名下。
我國《物權(quán)法》規(guī)定當事人可以通過合同約定對車庫、車位進行出售、附贈或者出租，除單獨例舉規(guī)定外，概括規(guī)定了道路、綠地、其他公用場所、公共設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房作為建筑物的附屬設(shè)施原則上歸業(yè)主所有。
為滿足居民教育、文化、體育、社區(qū)服務(wù)、市政公用等基本需求，國家規(guī)定在商品房開發(fā)建設(shè)時，應(yīng)當配套建設(shè)各種公用建筑物，一些地方明確了其土地使用條件，建設(shè)單位的建設(shè)義務(wù)，規(guī)定配套公建不得銷售、無償移交。[ 見《天津市新建住宅配套非經(jīng)營性公建建設(shè)和管理辦法》津政辦發(fā)(20**)29號。]作為專門法的《防空法》規(guī)定：人防工程平時由投資人使用管理，收益歸投資人所有。
制度設(shè)計似乎完美無缺，而現(xiàn)實卻漏洞百出，住宅小區(qū)內(nèi)許多建筑物權(quán)屬沒有具體規(guī)定，也不能進行登記，自然而然的就被認定為初始登記的所有人所有;建設(shè)單位以建設(shè)用地抵押貸款，房屋建成售罄后建設(shè)單位所占土地份額幾乎為零，銀行借貸風險凸顯;建設(shè)單位擅自處分“公建”房屋，自行改變地下防空設(shè)施使用規(guī)劃，單方改變房屋設(shè)計結(jié)構(gòu)，甚至將業(yè)主共有部分改為專有部分牟利。城市土地國有、房地產(chǎn)開發(fā)用地有償轉(zhuǎn)讓和“分稅制”，使得“土地財政”得以高效實施并導(dǎo)致房價高企。業(yè)主與開發(fā)商圍繞著不動產(chǎn)權(quán)屬，特別是車庫權(quán)屬和防空設(shè)施使用之爭愈演愈烈，暴力流血事件接連不斷，業(yè)主對外“維權(quán)”和內(nèi)部“公地悲劇”已經(jīng)成為我國基層社區(qū)治理的死結(jié)。
我國《物權(quán)法》列舉了三種物業(yè)管理模式，國務(wù)院早在20**年就出臺了《物業(yè)管理條例》(下稱《條例》)，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)實施物業(yè)管理活動進行了規(guī)制，但至今仍然沒有就《物權(quán)法》規(guī)定的其他物業(yè)管理方式出臺配套規(guī)定，一些部門把物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供物業(yè)服務(wù)作為了唯一方式，業(yè)主沒有自由選擇的余地。
我國實行前期物業(yè)管理制度，《條例》規(guī)定在業(yè)主大會選聘物業(yè)企業(yè)之前，由建設(shè)單位選聘的物業(yè)企業(yè)負責住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)，業(yè)主在購買房屋的同時還須接受建設(shè)單位擬制的臨時管理規(guī)約。同時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)及其管理人員實行資質(zhì)、資格準入許可制度，物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘招標、物業(yè)服務(wù)收費價格指導(dǎo)等制度，必然產(chǎn)生物業(yè)服務(wù)市場的高度壟斷，物業(yè)服務(wù)模式的單一形式，物業(yè)服務(wù)企業(yè)侵占業(yè)主共有收益和維修基金等現(xiàn)象。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
二、國內(nèi)外業(yè)主組織制度比較分析
我國住宅小區(qū)存在的矛盾是多方面的，糾紛的性質(zhì)、類型是多樣的，因建筑物及其物業(yè)管理法律制度是由其主管部門主導(dǎo)制定，業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)人和消費者主體地位沒有得到重視，加之長期對社會私人組織的控制，對業(yè)主組織法律屬性、地位及其運行體制、機制的認識偏差就尤顯突出，這對于擺正行政主體與業(yè)主組織的關(guān)系，把握行政行為的方式具有重大阻礙作用。
(一)國外業(yè)主組織制度介紹
各國的業(yè)主組織內(nèi)涵和形式各有不同，其模式與國情、時代緊密相連，依據(jù)不同的住宅類型，業(yè)主組織可以被概括為居民社區(qū)協(xié)會和業(yè)主公益組織兩類，其中包括三種類型：公寓式協(xié)會、業(yè)主協(xié)會和業(yè)主合作協(xié)會。1、公寓式協(xié)會的業(yè)主擁有自己的居住權(quán)，并擁有諸如運動場所、停車場等共同權(quán)利，[ 吳曉林著：《國外“城市社區(qū)業(yè)主組織”研究述評》，載于*中央編譯局、世紀發(fā)展戰(zhàn)略研究所主辦《國外理論動態(tài)》，20**年第8期第97頁。]協(xié)會不擁有卻管理共同財產(chǎn)。2、業(yè)主協(xié)會則代表業(yè)主擁有住房和所在地基。3、業(yè)主合作協(xié)會的成員則不擁有完整的居住單元，只是分享協(xié)會所擁有的建筑和公共場地。
1、美國業(yè)主協(xié)會是住宅小區(qū)業(yè)主的自治性管理組織，具有法人資格，開發(fā)商就是住宅小區(qū)的第一個業(yè)主，隨著房屋銷售的進行，開發(fā)商業(yè)主協(xié)會份額逐漸減少，直至完全退出。業(yè)主協(xié)會由業(yè)主大會、管理委員會和專門委員會構(gòu)成，業(yè)主大會是業(yè)主協(xié)會的最高決策機構(gòu)，享有任免管理委員會成員、修改協(xié)會章程和通過財務(wù)預(yù)算方案等重大事項決定權(quán)。業(yè)主大會相當于公司的股東大會，遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，業(yè)主在業(yè)主大會上享有表決權(quán)，業(yè)主與業(yè)主協(xié)會如同股東與公司的關(guān)系，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。[7]
2.法國業(yè)主管理團體法人資格自然獲得，規(guī)定二名以上業(yè)主擁有建筑物時，即應(yīng)成立業(yè)主管理團體，所有業(yè)主為當然的團體成員。
3.德國與法國不同，住宅所有人可以通過契約結(jié)成“住宅所有人共同體”，住宅所有人并不會當然的成為“共同體”，法律也不承認“共同體”的法人資格，單個住宅所有權(quán)人是權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔者，小區(qū)公共事務(wù)通過*和管理人進行。
4.日本業(yè)主團體包括三類：管理團體、管理組合法人和社區(qū)管理團體。管理團體是日本最為普遍的業(yè)主團體組織，與法國相同，管理團體自然成立，業(yè)主當然為管理團體的成員。而管理組合團體并不當然成立，成員要有30人以上，決定設(shè)立法人要有名稱、辦公處所，并須依法登記。它既不屬于以營利為目的的公司法人，也不屬于以社會公益為目的的公益法人，而是屬于“中間法人”。
5.加拿大對共管式公寓的管理采用公司制，業(yè)主大會負責選舉業(yè)主董事會，物業(yè)公司和物業(yè)經(jīng)理由業(yè)主大會聘用、董事會委托，為業(yè)主董事會提供咨詢，對公寓實施日常管理。物業(yè)經(jīng)理隸屬于物業(yè)公司，是公寓物業(yè)的主管人，負責向業(yè)主董事會推薦招聘管理員、保安員和清潔員，對外是業(yè)主董事會的代理人。各種物業(yè)專項服務(wù)則由商業(yè)化的專業(yè)公司提供，由物業(yè)公司對外負責采購。[8]
由此可知，美國將設(shè)立業(yè)主組織視為開發(fā)商的法定義務(wù)，德國則允許業(yè)主通過合同或者*決定物業(yè)的管理事務(wù)，日本根據(jù)情況不同而管理方法有別，大多業(yè)主組織當然成立并具法人資格，政府對業(yè)主成立自己的組織規(guī)定需要登記，有些需要一些前提條件，但罕見有禁止性的條款。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
(二)我國業(yè)主組織的法律屬性
業(yè)主組織與村委會、居委會是不同的，村委會根據(jù)其《組織法》設(shè)立，掌管村集體的財產(chǎn)，村集體的財產(chǎn)屬于本集體公有，而不是集體成員共有，它與國有財產(chǎn)共同構(gòu)成公有財產(chǎn)。村集體的成員是開放的，村民可以自由流動，但其所在集體財產(chǎn)并不因此而隨之增減。村委會、居委會因行政決定而設(shè)立，雖然都是選舉產(chǎn)生的自治組織，但其功能設(shè)置更多的是社會公共管理職能，實質(zhì)是政權(quán)的延伸。居委會《組織法》第八條規(guī)定被剝奪政治權(quán)利的人，在居委會選舉中不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)就明白的表明了選舉行為的政治性。
業(yè)主組織與公司的組織形式，業(yè)主于業(yè)主組織的成員權(quán)與股東于公司的成員權(quán)的內(nèi)容都是不同的，我國建筑物區(qū)分所有權(quán)采“三元說”，包括：業(yè)主對自己專有部分的專有權(quán)，對共有部分的按份共有權(quán)和業(yè)主在業(yè)主組織中的成員權(quán)。自然人、法人等投資于公司，其財產(chǎn)完全與投資人脫離成為公司所有，投資人只是享有公司股份;而住宅小區(qū)共有部分屬于業(yè)主按份共有，業(yè)主共同組成業(yè)主大會，并未改變其按份所有共有部分的權(quán)利，業(yè)主組織對共有部分僅具有管理權(quán)，并不具所有權(quán)。
業(yè)主的管理權(quán)源于其在業(yè)主組織中的成員資格，設(shè)立業(yè)主組織是基于共同事務(wù)的管理需要，包括業(yè)主委員會成員的選舉、被選舉等重大事項的決定權(quán)，都屬于業(yè)主的自治權(quán)利，其權(quán)利誕生的基礎(chǔ)是物權(quán)的絕對性。“所有權(quán)依據(jù)主體數(shù)量的不同，可以分為單一所有權(quán)和多數(shù)人所有權(quán)。共有是多數(shù)人所有權(quán)的主要形態(tài)。”[9] “共有為所有權(quán)的聯(lián)合，而非一種獨立的所有權(quán)類型。”[10]
業(yè)主大會是業(yè)主行使管理權(quán)的一種法定組織形式，業(yè)主組織所涉及的只是其房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)等民事權(quán)利的行使、保護，主要是私人領(lǐng)域的問題，其行為無須法律特別授權(quán)，同時，業(yè)主組織行使管理權(quán)利，并不影響業(yè)主基于共有物權(quán)所固有的相關(guān)權(quán)利，當他人侵害業(yè)主共有權(quán)益時，任何一個業(yè)主都有權(quán)要求停止侵權(quán)。社會組織包括社會團體、政黨組織、事業(yè)單位、村委會、居委會和業(yè)主委員會等，業(yè)主組織只是社會組織的一種，居委會、村委會“強調(diào)居民、村民的自我管理，業(yè)主委員會突出的是業(yè)主自身的權(quán)益。”[11]業(yè)主委員會并非基層群眾自治組織，“與《立法法》第八條第三項規(guī)定的‘基層群眾自治組織制度’顯然并不一致。”[12]
(三)業(yè)主組織法律制度問題分析
20**年，我國《物權(quán)法》開始實施，專章規(guī)定了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，規(guī)定業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會，業(yè)主大會是住宅小區(qū)業(yè)主的議事機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)和代表機構(gòu)，明確賦予了業(yè)主對業(yè)主組織違法決定的撤銷權(quán)，單獨列舉了選聘、解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)必須經(jīng)過業(yè)主“雙過半”通過等規(guī)定，但對業(yè)主組織的活動規(guī)則并沒有過多的關(guān)注。
國務(wù)院《條例》不僅規(guī)定了前期物業(yè)服務(wù)制度，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的聘用程序，還專章規(guī)定了業(yè)主和業(yè)主大會制度，明確行政機構(gòu)對業(yè)主組織不法決定可以撤銷。設(shè)立了備案制度，要求業(yè)主委員會自產(chǎn)生30日內(nèi)向主管部門和基層政府備案，但并未規(guī)定拒不備案的法律后果。
20**年，建設(shè)部出臺《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》，(下稱《規(guī)則》)就業(yè)主大會籌備、設(shè)立，業(yè)委會成員選舉，業(yè)主大會臨時會議召開等問題進行了規(guī)定，在此期間，建設(shè)部還就物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)、收費等出臺了大量規(guī)定，一些地方還規(guī)定了多方參與的“聯(lián)席會議”制度，等等。多年來，除個別偏遠地區(qū)外，全國省、直轄市和自治區(qū)以及地級市人大或政府就物業(yè)管理事務(wù)都出臺了相關(guān)規(guī)定，其中，大量是直接對業(yè)主的規(guī)定，以河北省為例，就石家莊和11個地級市中僅有3個城市沒有出臺相關(guān)規(guī)定，其中1個擬定了法規(guī)草案準備出臺，就同一事項各地紛紛立法這種現(xiàn)象實屬罕見。
如同國外大多數(shù)國家一樣，我國《物權(quán)法》規(guī)定了業(yè)主大會為決策機構(gòu)，業(yè)委會為執(zhí)行機構(gòu)的組織模式，但卻沒有賦予業(yè)主組織法律人格。我國《物權(quán)法》對業(yè)委會成員的產(chǎn)生和《村委會組織法》對村委會成員的產(chǎn)生，都做出了“雙過半”的規(guī)定，前者要求“專有部分建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主”和“占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主”同意，后者則要求須有登記參選村民過半數(shù)投票，要獲得參加投票村民過半數(shù)的選票，而《居委會組織法》對居委會成員的產(chǎn)生，只是要求本地區(qū)具有選舉權(quán)的居民或者每戶代表選舉即可，并未作其它限制性的規(guī)定，門檻高低可見一斑。
住宅小區(qū)選擇了“二元兩級”的治理結(jié)構(gòu)，而沒有賦予超大小區(qū)業(yè)主多元、多層次的治理權(quán)利，業(yè)主直接行使管理權(quán)利看似民主、可靠、安全，而事實上不是業(yè)主組織不能設(shè)立就是強人統(tǒng)治，傀儡業(yè)委會、影子業(yè)委會普遍，業(yè)主沒有建立起真正自己的業(yè)主組織，業(yè)主沒有協(xié)商、議事的平臺，對于成百上千業(yè)主的大小區(qū)，且不提業(yè)主的議事協(xié)商、投票選舉，僅是業(yè)主大會的召開就足夠困難。有些地方在“代理制”基礎(chǔ)上規(guī)定了業(yè)主“代表制”，肯定了書面征求意見的形式，而代表人的產(chǎn)生及其行為規(guī)則卻沒有立足于業(yè)主真實的意思基礎(chǔ)上，在方便業(yè)主決策的同時，也為個別人操縱選票和弄虛作假提供了機會，很多代表人成了權(quán)力、金錢的代言人。業(yè)主組織“五難”：“啟動難、籌備難、備案難、決策難和換屆難”，[13]在我國大部分地區(qū)業(yè)主組織成立、運行非常困難，只有一兩成住宅小區(qū)成立了業(yè)主組織。
業(yè)主組織設(shè)立“高門檻”，主管部門在業(yè)主組織設(shè)立籌備、備案過程中的不作為、濫作為，更加使得業(yè)主組織難以成立和運轉(zhuǎn);業(yè)主組織對外爭取物權(quán)自主忙于“維權(quán)”，業(yè)委會成員內(nèi)部貪腐、侵占，“公地悲劇”普遍存在，業(yè)主自主、自治之路茫茫。事實上20%的物業(yè)服務(wù)企業(yè)掌控著80%的優(yōu)質(zhì)物業(yè)市場資源，而這一切也正是開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)與地方政府利益高度契合的必然體現(xiàn)。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
三、我國住宅小區(qū)具體行政行為的法律規(guī)制
“行政系統(tǒng)和自治組織分屬不同的體系，各自有其活動的準則和行為邊界，并不具有直接意義上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如何‘理順政府與社會間的關(guān)系，’劃定政府行政的邊界，明確‘行政指導(dǎo)’的法律涵義，是‘依法行政’的重點和難點問題。”[14]從上文對業(yè)主組織屬性的分析可以得知，業(yè)主組織完全是建筑物所有人為了管理、使用自己的物業(yè)，而組成的一種純粹民間的自治性組織，它與行政機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，它只是業(yè)主內(nèi)部共同管理的一種組織形式，業(yè)主組織的性質(zhì)決定了行政機構(gòu)對其進行管理的指導(dǎo)性、協(xié)助性，其行為表現(xiàn)更多的是倡導(dǎo)、咨詢、建議。行政指導(dǎo)是事實行為，沒有行政強制性，從其功能來看，可以分為規(guī)制性的、助成性的和調(diào)整性的，但三種分類并不一定相互排斥。[15]
(一)業(yè)主組織設(shè)立籌備中的行政行為
我國《物權(quán)法》規(guī)定：“業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。”“地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助。”建設(shè)部《規(guī)則》對業(yè)主大會籌備、設(shè)立，業(yè)委會成員選舉程序都進行了規(guī)定，并設(shè)立了“籌備組”制度，要求政府接到申請后60日內(nèi)組織、指導(dǎo)成立籌備組，組長由基層政府人員擔任，成員分別由建設(shè)單位代表、居委會代表和業(yè)主代表組成，業(yè)主代表則由基層政府和居委會組織業(yè)主推薦。規(guī)定籌備組于90日內(nèi)完成籌備工作，業(yè)主大會自業(yè)委會選舉產(chǎn)生之日起成立，持備案證明申請刻制業(yè)主組織印章，業(yè)委會換屆或者成員變更須經(jīng)備案。
作為市場或社會組織，其設(shè)立前的籌備工作都是重要而繁瑣的，召開成百上千人的業(yè)主會議，組織業(yè)主討論、協(xié)商、選舉，進行通知、送達、公告等大量事務(wù)性的工作，需要準備會議場所、辦公設(shè)備、文件材料，考慮我國住宅小區(qū)業(yè)主群體規(guī)模普遍龐大和業(yè)主群體松散特性，規(guī)定基層政府對業(yè)主組織設(shè)立的籌備給予指導(dǎo)、幫助是合適的。
規(guī)定基層政府、居委會、建設(shè)單位加入籌備組亦屬實際需要，這應(yīng)當成為業(yè)主設(shè)立業(yè)主大會的一個選項，根據(jù)需要由業(yè)主進行選擇，但認為設(shè)立業(yè)主大會必須由政府組織設(shè)立籌備組，籌備組成員必須包括政府官員和居委會、建設(shè)單位人員，或者說籌備組不是政府牽頭組織，籌備組沒有政府人員，設(shè)立業(yè)主大會即屬非法，這種認識是不能被認可的。現(xiàn)實中主管機構(gòu)及其官員把成立籌備組當成行政權(quán)力，借口拒絕、拖延受理籌備申請，代替業(yè)主推薦業(yè)主委員會成員人選，籌備組不能成立和同時存在多個籌備組的現(xiàn)象屢見不鮮。
啟動成立籌備組20%的業(yè)主比例看似不高，但對數(shù)千業(yè)主小區(qū)而言卻非易事，考慮業(yè)主集體管理建筑物的必然性，對于一定業(yè)主規(guī)模的住宅小區(qū)，我國法律沒有象美國、法國等國家一樣規(guī)定業(yè)主組織自然成立，業(yè)主當然的成為業(yè)主組織成員，而是前置條件、業(yè)主主動申請、業(yè)主組織被動成立，并且不具法人資格，不能不說是一個重大制度設(shè)計缺陷。
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(二)業(yè)主組織備案行政行為
我國法定登記、備案的主體、內(nèi)容、類別十分復(fù)雜，如產(chǎn)權(quán)登記、合同登記、社會保險登記、企事業(yè)主體設(shè)立登記、婚姻登記、兵役登記，法規(guī)規(guī)章備案、宗教教職人員備案、私募基金備案、專利實施許可合同備案和食品安全企業(yè)標準備案等等。其中，享有職權(quán)行政主體對外實施的行政登記、備案是行政登記，屬于公法性的公務(wù)行為，而其他公權(quán)力機構(gòu)和行政主體內(nèi)部以及企事業(yè)進行的登記、備案不屬于行政行為，如選民登記，企業(yè)產(chǎn)品出入庫登記等。同時，實踐中大量使用“記錄”“記載”“刊登”“注冊”、“登錄”等名稱的“無名登記”，很多實質(zhì)都是行政登記，屬于行政決定行為，在現(xiàn)實中國家、行業(yè)要求登記、備案的事項甚多，但對登記、備案機構(gòu)、種類、屬性卻沒有規(guī)范，“登記”與“備案”的使用也并沒有嚴格的區(qū)別，登記既有許可性的也有確認性的，而備案大多則是確認性的，登記、備案行為需要法律適用者據(jù)實判定。
行政登記制度的分類，按照強制性程度可以分為必須登記、應(yīng)當?shù)怯浐涂梢缘怯洠缃Y(jié)婚、復(fù)婚就必須登記，地役權(quán)登記當事人就可以自行決定;按照主動性情況可以分為依據(jù)申請的登記和依據(jù)職權(quán)的登記，結(jié)婚登記就需要申請，而信訪、舉報則應(yīng)主動登記。行政登記包括記載備案、公示公信、確認證明、管理服務(wù)等功能，具有介入私域、掌握信息、賦予效力、承載審批的作用，但并不是說行政登記全部都兼具以上功能，更多只是具備上述部分功能。“作為行政法律行為的行政登記能夠直接引起法律效果;作為準行政法律行為的行政登記能夠間接引起法律效果;作為行政事實行為的行政登記則僅產(chǎn)生事實性影響。”[16]
根據(jù)國務(wù)院《條例》和建設(shè)部《規(guī)則》可見，業(yè)主組織主體產(chǎn)生與備案行為無關(guān)，備案并非業(yè)主組織成立的許可性前置條件，備案需要審查材料，但不是對業(yè)主組織成立進行實質(zhì)性審查;備案直接產(chǎn)生記載確認、公示公信等法律效果，但經(jīng)過備案的業(yè)主組織及其設(shè)立的過程并不表明不存在瑕疵甚至缺陷。這種備案客觀上雖然不能設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，但可以對相對人行使權(quán)利履行義務(wù)直接或者間接產(chǎn)生影響，業(yè)主組織不能備案就不能刻制印章，不能開立銀行賬戶，不能與自己選定的物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同，經(jīng)營性管理活動自然就會受到影響。業(yè)主組織的備案，應(yīng)當屬于行政確認而非行政許可，行政確認是行政機關(guān)對一定的法律行為或者事實狀態(tài)進行確認，而行政許可則是在普遍禁止的前提下，對個別主體從事某種業(yè)務(wù)或者進行某種活動開禁，投資人具有從事經(jīng)營活動的權(quán)利，如工商行政主管部門頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照即屬于行政確認而非行政許可行為，業(yè)主設(shè)立業(yè)主大會亦非普遍禁止性的行為。
對業(yè)主組織備案，《規(guī)則》規(guī)定由建設(shè)主管部門和基層政府組織主管，而不同于其他市場主體、社會主體的設(shè)立要到工商行政或者民政主管部門登記、備案，不僅登記、備案主體不同，登記、備案的法律效果也相去甚遠，看似易如反掌的備案與現(xiàn)實中業(yè)主組織的“五難”現(xiàn)象極具反差。就業(yè)主組織備案條件，規(guī)定本來已經(jīng)非常明確，主管部門卻仍以法定條件之外的其它規(guī)定阻止業(yè)主組織備案，如設(shè)立籌備組沒有街道辦事處同意，召開業(yè)主組織大會沒有告知居委會等。在物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系中，業(yè)主組織只是一個消費性的人的組織，而由主管建設(shè)的部門進行立法規(guī)制本身就是問題所在。
(三)物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘、解聘中的行政行為
業(yè)主組織對物業(yè)企業(yè)的選聘、解聘是住宅小區(qū)最困難的事情，我國實行前期物業(yè)服務(wù)制度，選聘新的物業(yè)企業(yè)之前首先要解聘前期物業(yè)企業(yè)。前期物業(yè)企業(yè)“先占”了業(yè)主的共有部分，制定了高價物業(yè)收費標準，小區(qū)建成不久也無須投入太多維護費用，業(yè)主交納物業(yè)費，多收多的，少收少得;共有部分最大化利用，收益數(shù)量業(yè)主也很難了解，退出小區(qū)既是丟掉了財富。物業(yè)服務(wù)合同本身屬于委托性質(zhì)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主組織都可以單方解除合同，但因解除物業(yè)服務(wù)合同而造成激烈沖突的現(xiàn)象卻到處可見，堵大門、打黑架，恐嚇要挾，個別地方一夜就有十幾部車被砸，甚至傷人、死人。另一方面，業(yè)主普遍趨向逃避物業(yè)繳費，特別是一些村民改市民的城鄉(xiāng)交界小區(qū)，業(yè)主拒絕繳費更是普遍，一些物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得不“棄場”走人，“公地悲劇”不僅給業(yè)主生活造成嚴重混亂，也給基層政府添了很*煩。
我國《物權(quán)法》規(guī)定，聘用、解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)需要全體業(yè)主“雙過半”通過，一些業(yè)委會為了躲避召開業(yè)主大會的繁瑣，或者選聘心儀的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，直接讓業(yè)主投票業(yè)主大會授權(quán)業(yè)委會選定物業(yè)服務(wù)企業(yè)，法院對其授權(quán)行為效力也是裁判不一。[17]表面看是沒有理解業(yè)主大會專屬權(quán)力法律規(guī)定的強制性，實質(zhì)是業(yè)主大會業(yè)主人數(shù)太多，決策、操作層級單一，“直接民主投票”制度設(shè)計嚴重影響決策效率。
合同自由，包括選擇合同相對人的自由和當事人商定合同內(nèi)容的自由，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選聘、解聘本身是合同行為，應(yīng)當由雙方當事人自主商定。規(guī)定業(yè)主選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)必須招標，必須備案，實質(zhì)是對業(yè)主組織合同行為濫設(shè)行政許可。
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結(jié)語：我國住宅小區(qū)公共治理的出路
住宅小區(qū)存在的問題是多樣的，既有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和物業(yè)管理服務(wù)制度設(shè)計問題，也有制度執(zhí)行異化問題，業(yè)主所有權(quán)益受到侵害的同時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)合同權(quán)益也沒有得到保證，二元兩級的業(yè)主組織權(quán)力設(shè)計結(jié)構(gòu)，直接選舉看似非常民主，實則組織系統(tǒng)效率非常低下，難逃能人治理的窠臼。業(yè)主集體自治得不到落實，究其根源還是業(yè)主自主權(quán)利沒有得到有效保障。隨著時代變遷，計劃經(jīng)濟、“單位人”條件下管控模式的式微，單靠政府“看得見”和市場“看不見”的兩只手是不行的，對于封閉性住宅小區(qū)松散型的業(yè)主集體而言，應(yīng)當充分利用業(yè)主群體內(nèi)部物權(quán)利益的粘合作用，發(fā)揮業(yè)主組織自治的積極性。“無論國家還是市場，在使個人長期的、建設(shè)性的方式使用自然資源系統(tǒng)方面，都未取得成功;而許多社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻在一個較長的時間內(nèi)，對某些資源系統(tǒng)成功地實現(xiàn)了適度治理。”[18]
業(yè)主自治，其根源在于業(yè)主物權(quán)特別是管理權(quán)的自主，業(yè)主組織的法律地位則是其得以實現(xiàn)的基本條件。我國農(nóng)耕文明缺乏自治文化傳統(tǒng)，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大多有賴于中央推動，對于業(yè)主組織自治，我們不能完全寄希望于業(yè)主自身的能力和覺悟，既有的社會基層管理體系也已蛻化，應(yīng)當加速社會治理現(xiàn)代化的步伐，大力推進新型社會組織發(fā)展，借助社會組織的力量，借用市場規(guī)則，通過政府購買服務(wù)的方式，由社會組織對業(yè)主組織的設(shè)立、運行進行指導(dǎo)與輔助，政府退出市場，把更多的精力投入到政策的制定與落實之上。
“當政府把所有權(quán)和控制交給社區(qū)時，它的責任并不因此而結(jié)束。政府也許不再直接提供服務(wù)，但是仍然對保證滿足居民需要負有責任。政府一旦放棄主動掌舵的職責，災(zāi)難就常常接踵而至。”[19]住宅小區(qū)被物業(yè)服務(wù)企業(yè)“棄管”就是最常見的例子。以第三方社會組織扶助業(yè)主組織“自管”起來，這不只是因為住宅小區(qū)內(nèi)部物業(yè)服務(wù)的私人性質(zhì)，也是出于“兩只手”的無能為力，還有就是對權(quán)力者、先占者侵占行為的抵制。
篇2：住宅小區(qū)的公共治理之道：以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
打開《法院裁判文書網(wǎng)》，輸入業(yè)主或者業(yè)主委員會詞條，成千上萬的裁判文書就會呈現(xiàn)出來，這些年來，圍繞住宅小區(qū)特別是侵害業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的糾紛大幅增加，這并不是說明過去侵害業(yè)主權(quán)益的現(xiàn)象少，而僅是表明業(yè)主維護自身權(quán)益的意識在進一步提高。
本文選用住宅小區(qū)四個案例，涉及行政機構(gòu)行政權(quán)力的行使，業(yè)主組織行為的規(guī)范，以及業(yè)主共有權(quán)利的保障問題，住宅小區(qū)侵占業(yè)主共有權(quán)益的現(xiàn)象是普遍的，然其公共領(lǐng)域里管理與被管理的矛盾更加激烈，由于法律漏洞間或法律矛盾的存在，其法律適用更加疑難，應(yīng)當引起相關(guān)部門更多的注意。
案例一 申請撤銷選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)決定案
申請人任某、朱某與被申請人廣州某業(yè)主委員會(下稱業(yè)委會)撤銷權(quán)糾紛案，申請人認為業(yè)委會沒有采用招標方式選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)，刻制印章未向公安部門申報和備案。法院認為，業(yè)委會選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)已經(jīng)書面征得全體業(yè)主“雙過半”同意，使用印章未能依法刻制和備案，并不影響業(yè)委會與物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同的法律效力。
點評：住宅小區(qū)業(yè)主共同決定權(quán)的行使。
案例二 請求備案案
原告環(huán)西小區(qū)業(yè)委會訴稱，在建設(shè)單位組織配合下，林某向街道辦事處申請業(yè)主大會召開籌備工作，街道辦事處和居委會派人參加了首次業(yè)主大會，大會選舉產(chǎn)生9名委員;召開業(yè)委會，選舉林某為主任，并在小區(qū)進行了公告。被告住建局辯稱，未予業(yè)委會備案，其業(yè)委會尚未成立，其不具訴訟主體資格。被告街道辦事處辯稱，該業(yè)委會沒有得到大多數(shù)業(yè)主的支持，業(yè)主大會召開失敗;林某沒有交納物業(yè)費，不具主任資格條件。法院判決住建局履行備案職責。
點評：住宅小區(qū)業(yè)主組織自主治理事務(wù)中行政機構(gòu)指導(dǎo)權(quán)力的行使。
案例三 撤銷公告案
嘉海花園3名業(yè)主向街道辦事處提交182名業(yè)主聯(lián)名信，要求組織召開業(yè)主大會，就是否重新選舉業(yè)委會成員進行表決。街道辦事處決定由居委會組織成立籌備組，重新召開業(yè)主大會、選舉業(yè)委會，并委托居委會在嘉海花園小區(qū)作出公告。業(yè)委會訴稱業(yè)主簽名虛假;街道辦事處辯稱對聯(lián)名信己方?jīng)]有義務(wù)和能力進行審查。法院認為街道辦事處沒有對聯(lián)名信真?zhèn)稳婧藢崳袥Q撤銷街道辦事處作出的公告。
點評：住宅小區(qū)業(yè)主組織自主治理事務(wù)中行政機構(gòu)指導(dǎo)權(quán)力的行使。
為闡明業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)私人物權(quán)的絕對性，還原行政主管部門“指導(dǎo)、協(xié)助”行為的非強制性，本文從業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)的法律角度出發(fā)，首先對我國住宅小區(qū)法律制度存在的問題進行了分析，就國內(nèi)外的業(yè)主組織制度比較，其次針對我國住宅小區(qū)常見的業(yè)主組織的設(shè)立籌備、備案具體行政行為，以及物業(yè)企業(yè)的退出進行闡述。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
一、我國住宅小區(qū)法律制度存在的問題
我國房地產(chǎn)開發(fā)實行初始登記制度，建設(shè)單位購買土地使用權(quán)進行登記，房屋建設(shè)到一定程度后開始銷售并對房屋購買人進行產(chǎn)權(quán)登記，除已經(jīng)銷售的建筑物專有部分登記和開發(fā)商初始登記外，住宅小區(qū)共有部分及其他不動產(chǎn)沒有登記，均在初始登記的開發(fā)商名下。
我國《物權(quán)法》規(guī)定當事人可以通過合同約定對車庫、車位進行出售、附贈或者出租，除單獨例舉規(guī)定外，概括規(guī)定了道路、綠地、其他公用場所、公共設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房作為建筑物的附屬設(shè)施原則上歸業(yè)主所有。
為滿足居民教育、文化、體育、社區(qū)服務(wù)、市政公用等基本需求，國家規(guī)定在商品房開發(fā)建設(shè)時，應(yīng)當配套建設(shè)各種公用建筑物，一些地方明確了其土地使用條件，建設(shè)單位的建設(shè)義務(wù)，規(guī)定配套公建不得銷售、無償移交。[ 見《天津市新建住宅配套非經(jīng)營性公建建設(shè)和管理辦法》津政辦發(fā)(20**)29號。]作為專門法的《防空法》規(guī)定：人防工程平時由投資人使用管理，收益歸投資人所有。
制度設(shè)計似乎完美無缺，而現(xiàn)實卻漏洞百出，住宅小區(qū)內(nèi)許多建筑物權(quán)屬沒有具體規(guī)定，也不能進行登記，自然而然的就被認定為初始登記的所有人所有;建設(shè)單位以建設(shè)用地抵押貸款，房屋建成售罄后建設(shè)單位所占土地份額幾乎為零，銀行借貸風險凸顯;建設(shè)單位擅自處分“公建”房屋，自行改變地下防空設(shè)施使用規(guī)劃，單方改變房屋設(shè)計結(jié)構(gòu)，甚至將業(yè)主共有部分改為專有部分牟利。城市土地國有、房地產(chǎn)開發(fā)用地有償轉(zhuǎn)讓和“分稅制”，使得“土地財政”得以高效實施并導(dǎo)致房價高企。業(yè)主與開發(fā)商圍繞著不動產(chǎn)權(quán)屬，特別是車庫權(quán)屬和防空設(shè)施使用之爭愈演愈烈，暴力流血事件接連不斷，業(yè)主對外“維權(quán)”和內(nèi)部“公地悲劇”已經(jīng)成為我國基層社區(qū)治理的死結(jié)。
我國《物權(quán)法》列舉了三種物業(yè)管理模式，國務(wù)院早在20**年就出臺了《物業(yè)管理條例》(下稱《條例》)，對物業(yè)服務(wù)企業(yè)實施物業(yè)管理活動進行了規(guī)制，但至今仍然沒有就《物權(quán)法》規(guī)定的其他物業(yè)管理方式出臺配套規(guī)定，一些部門把物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供物業(yè)服務(wù)作為了唯一方式，業(yè)主沒有自由選擇的余地。
我國實行前期物業(yè)管理制度，《條例》規(guī)定在業(yè)主大會選聘物業(yè)企業(yè)之前，由建設(shè)單位選聘的物業(yè)企業(yè)負責住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)，業(yè)主在購買房屋的同時還須接受建設(shè)單位擬制的臨時管理規(guī)約。同時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)及其管理人員實行資質(zhì)、資格準入許可制度，物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘招標、物業(yè)服務(wù)收費價格指導(dǎo)等制度，必然產(chǎn)生物業(yè)服務(wù)市場的高度壟斷，物業(yè)服務(wù)模式的單一形式，物業(yè)服務(wù)企業(yè)侵占業(yè)主共有收益和維修基金等現(xiàn)象。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
二、國內(nèi)外業(yè)主組織制度比較分析
我國住宅小區(qū)存在的矛盾是多方面的，糾紛的性質(zhì)、類型是多樣的，因建筑物及其物業(yè)管理法律制度是由其主管部門主導(dǎo)制定，業(yè)主建筑物區(qū)分所有權(quán)人和消費者主體地位沒有得到重視，加之長期對社會私人組織的控制，對業(yè)主組織法律屬性、地位及其運行體制、機制的認識偏差就尤顯突出，這對于擺正行政主體與業(yè)主組織的關(guān)系，把握行政行為的方式具有重大阻礙作用。
(一)國外業(yè)主組織制度介紹
各國的業(yè)主組織內(nèi)涵和形式各有不同，其模式與國情、時代緊密相連，依據(jù)不同的住宅類型，業(yè)主組織可以被概括為居民社區(qū)協(xié)會和業(yè)主公益組織兩類，其中包括三種類型：公寓式協(xié)會、業(yè)主協(xié)會和業(yè)主合作協(xié)會。1、公寓式協(xié)會的業(yè)主擁有自己的居住權(quán)，并擁有諸如運動場所、停車場等共同權(quán)利，[ 吳曉林著：《國外“城市社區(qū)業(yè)主組織”研究述評》，載于*中央編譯局、世紀發(fā)展戰(zhàn)略研究所主辦《國外理論動態(tài)》，20**年第8期第97頁。]協(xié)會不擁有卻管理共同財產(chǎn)。2、業(yè)主協(xié)會則代表業(yè)主擁有住房和所在地基。3、業(yè)主合作協(xié)會的成員則不擁有完整的居住單元，只是分享協(xié)會所擁有的建筑和公共場地。
1、美國業(yè)主協(xié)會是住宅小區(qū)業(yè)主的自治性管理組織，具有法人資格，開發(fā)商就是住宅小區(qū)的第一個業(yè)主，隨著房屋銷售的進行，開發(fā)商業(yè)主協(xié)會份額逐漸減少，直至完全退出。業(yè)主協(xié)會由業(yè)主大會、管理委員會和專門委員會構(gòu)成，業(yè)主大會是業(yè)主協(xié)會的最高決策機構(gòu)，享有任免管理委員會成員、修改協(xié)會章程和通過財務(wù)預(yù)算方案等重大事項決定權(quán)。業(yè)主大會相當于公司的股東大會，遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，業(yè)主在業(yè)主大會上享有表決權(quán)，業(yè)主與業(yè)主協(xié)會如同股東與公司的關(guān)系，實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離。[7]
2.法國業(yè)主管理團體法人資格自然獲得，規(guī)定二名以上業(yè)主擁有建筑物時，即應(yīng)成立業(yè)主管理團體，所有業(yè)主為當然的團體成員。
3.德國與法國不同，住宅所有人可以通過契約結(jié)成“住宅所有人共同體”，住宅所有人并不會當然的成為“共同體”，法律也不承認“共同體”的法人資格，單個住宅所有權(quán)人是權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔者，小區(qū)公共事務(wù)通過*和管理人進行。
4.日本業(yè)主團體包括三類：管理團體、管理組合法人和社區(qū)管理團體。管理團體是日本最為普遍的業(yè)主團體組織，與法國相同，管理團體自然成立，業(yè)主當然為管理團體的成員。而管理組合團體并不當然成立，成員要有30人以上，決定設(shè)立法人要有名稱、辦公處所，并須依法登記。它既不屬于以營利為目的的公司法人，也不屬于以社會公益為目的的公益法人，而是屬于“中間法人”。
5.加拿大對共管式公寓的管理采用公司制，業(yè)主大會負責選舉業(yè)主董事會，物業(yè)公司和物業(yè)經(jīng)理由業(yè)主大會聘用、董事會委托，為業(yè)主董事會提供咨詢，對公寓實施日常管理。物業(yè)經(jīng)理隸屬于物業(yè)公司，是公寓物業(yè)的主管人，負責向業(yè)主董事會推薦招聘管理員、保安員和清潔員，對外是業(yè)主董事會的代理人。各種物業(yè)專項服務(wù)則由商業(yè)化的專業(yè)公司提供，由物業(yè)公司對外負責采購。[8]
由此可知，美國將設(shè)立業(yè)主組織視為開發(fā)商的法定義務(wù)，德國則允許業(yè)主通過合同或者*決定物業(yè)的管理事務(wù)，日本根據(jù)情況不同而管理方法有別，大多業(yè)主組織當然成立并具法人資格，政府對業(yè)主成立自己的組織規(guī)定需要登記，有些需要一些前提條件，但罕見有禁止性的條款。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
(二)我國業(yè)主組織的法律屬性
業(yè)主組織與村委會、居委會是不同的，村委會根據(jù)其《組織法》設(shè)立，掌管村集體的財產(chǎn)，村集體的財產(chǎn)屬于本集體公有，而不是集體成員共有，它與國有財產(chǎn)共同構(gòu)成公有財產(chǎn)。村集體的成員是開放的，村民可以自由流動，但其所在集體財產(chǎn)并不因此而隨之增減。村委會、居委會因行政決定而設(shè)立，雖然都是選舉產(chǎn)生的自治組織，但其功能設(shè)置更多的是社會公共管理職能，實質(zhì)是政權(quán)的延伸。居委會《組織法》第八條規(guī)定被剝奪政治權(quán)利的人，在居委會選舉中不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)就明白的表明了選舉行為的政治性。
業(yè)主組織與公司的組織形式，業(yè)主于業(yè)主組織的成員權(quán)與股東于公司的成員權(quán)的內(nèi)容都是不同的，我國建筑物區(qū)分所有權(quán)采“三元說”，包括：業(yè)主對自己專有部分的專有權(quán)，對共有部分的按份共有權(quán)和業(yè)主在業(yè)主組織中的成員權(quán)。自然人、法人等投資于公司，其財產(chǎn)完全與投資人脫離成為公司所有，投資人只是享有公司股份;而住宅小區(qū)共有部分屬于業(yè)主按份共有，業(yè)主共同組成業(yè)主大會，并未改變其按份所有共有部分的權(quán)利，業(yè)主組織對共有部分僅具有管理權(quán)，并不具所有權(quán)。
業(yè)主的管理權(quán)源于其在業(yè)主組織中的成員資格，設(shè)立業(yè)主組織是基于共同事務(wù)的管理需要，包括業(yè)主委員會成員的選舉、被選舉等重大事項的決定權(quán)，都屬于業(yè)主的自治權(quán)利，其權(quán)利誕生的基礎(chǔ)是物權(quán)的絕對性。“所有權(quán)依據(jù)主體數(shù)量的不同，可以分為單一所有權(quán)和多數(shù)人所有權(quán)。共有是多數(shù)人所有權(quán)的主要形態(tài)。”[9] “共有為所有權(quán)的聯(lián)合，而非一種獨立的所有權(quán)類型。”[10]
業(yè)主大會是業(yè)主行使管理權(quán)的一種法定組織形式，業(yè)主組織所涉及的只是其房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)等民事權(quán)利的行使、保護，主要是私人領(lǐng)域的問題，其行為無須法律特別授權(quán)，同時，業(yè)主組織行使管理權(quán)利，并不影響業(yè)主基于共有物權(quán)所固有的相關(guān)權(quán)利，當他人侵害業(yè)主共有權(quán)益時，任何一個業(yè)主都有權(quán)要求停止侵權(quán)。社會組織包括社會團體、政黨組織、事業(yè)單位、村委會、居委會和業(yè)主委員會等，業(yè)主組織只是社會組織的一種，居委會、村委會“強調(diào)居民、村民的自我管理，業(yè)主委員會突出的是業(yè)主自身的權(quán)益。”[11]業(yè)主委員會并非基層群眾自治組織，“與《立法法》第八條第三項規(guī)定的‘基層群眾自治組織制度’顯然并不一致。”[12]
(三)業(yè)主組織法律制度問題分析
20**年，我國《物權(quán)法》開始實施，專章規(guī)定了業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)，規(guī)定業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會，業(yè)主大會是住宅小區(qū)業(yè)主的議事機構(gòu)和權(quán)力機構(gòu)，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)和代表機構(gòu)，明確賦予了業(yè)主對業(yè)主組織違法決定的撤銷權(quán)，單獨列舉了選聘、解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)必須經(jīng)過業(yè)主“雙過半”通過等規(guī)定，但對業(yè)主組織的活動規(guī)則并沒有過多的關(guān)注。
國務(wù)院《條例》不僅規(guī)定了前期物業(yè)服務(wù)制度，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的聘用程序，還專章規(guī)定了業(yè)主和業(yè)主大會制度，明確行政機構(gòu)對業(yè)主組織不法決定可以撤銷。設(shè)立了備案制度，要求業(yè)主委員會自產(chǎn)生30日內(nèi)向主管部門和基層政府備案，但并未規(guī)定拒不備案的法律后果。
20**年，建設(shè)部出臺《業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》，(下稱《規(guī)則》)就業(yè)主大會籌備、設(shè)立，業(yè)委會成員選舉，業(yè)主大會臨時會議召開等問題進行了規(guī)定，在此期間，建設(shè)部還就物業(yè)服務(wù)企業(yè)資質(zhì)、收費等出臺了大量規(guī)定，一些地方還規(guī)定了多方參與的“聯(lián)席會議”制度，等等。多年來，除個別偏遠地區(qū)外，全國省、直轄市和自治區(qū)以及地級市人大或政府就物業(yè)管理事務(wù)都出臺了相關(guān)規(guī)定，其中，大量是直接對業(yè)主的規(guī)定，以河北省為例，就石家莊和11個地級市中僅有3個城市沒有出臺相關(guān)規(guī)定，其中1個擬定了法規(guī)草案準備出臺，就同一事項各地紛紛立法這種現(xiàn)象實屬罕見。
如同國外大多數(shù)國家一樣，我國《物權(quán)法》規(guī)定了業(yè)主大會為決策機構(gòu)，業(yè)委會為執(zhí)行機構(gòu)的組織模式，但卻沒有賦予業(yè)主組織法律人格。我國《物權(quán)法》對業(yè)委會成員的產(chǎn)生和《村委會組織法》對村委會成員的產(chǎn)生，都做出了“雙過半”的規(guī)定，前者要求“專有部分建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主”和“占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主”同意，后者則要求須有登記參選村民過半數(shù)投票，要獲得參加投票村民過半數(shù)的選票，而《居委會組織法》對居委會成員的產(chǎn)生，只是要求本地區(qū)具有選舉權(quán)的居民或者每戶代表選舉即可，并未作其它限制性的規(guī)定，門檻高低可見一斑。
住宅小區(qū)選擇了“二元兩級”的治理結(jié)構(gòu)，而沒有賦予超大小區(qū)業(yè)主多元、多層次的治理權(quán)利，業(yè)主直接行使管理權(quán)利看似民主、可靠、安全，而事實上不是業(yè)主組織不能設(shè)立就是強人統(tǒng)治，傀儡業(yè)委會、影子業(yè)委會普遍，業(yè)主沒有建立起真正自己的業(yè)主組織，業(yè)主沒有協(xié)商、議事的平臺，對于成百上千業(yè)主的大小區(qū)，且不提業(yè)主的議事協(xié)商、投票選舉，僅是業(yè)主大會的召開就足夠困難。有些地方在“代理制”基礎(chǔ)上規(guī)定了業(yè)主“代表制”，肯定了書面征求意見的形式，而代表人的產(chǎn)生及其行為規(guī)則卻沒有立足于業(yè)主真實的意思基礎(chǔ)上，在方便業(yè)主決策的同時，也為個別人操縱選票和弄虛作假提供了機會，很多代表人成了權(quán)力、金錢的代言人。業(yè)主組織“五難”：“啟動難、籌備難、備案難、決策難和換屆難”，[13]在我國大部分地區(qū)業(yè)主組織成立、運行非常困難，只有一兩成住宅小區(qū)成立了業(yè)主組織。
業(yè)主組織設(shè)立“高門檻”，主管部門在業(yè)主組織設(shè)立籌備、備案過程中的不作為、濫作為，更加使得業(yè)主組織難以成立和運轉(zhuǎn);業(yè)主組織對外爭取物權(quán)自主忙于“維權(quán)”，業(yè)委會成員內(nèi)部貪腐、侵占，“公地悲劇”普遍存在，業(yè)主自主、自治之路茫茫。事實上20%的物業(yè)服務(wù)企業(yè)掌控著80%的優(yōu)質(zhì)物業(yè)市場資源，而這一切也正是開發(fā)商、物業(yè)服務(wù)企業(yè)與地方政府利益高度契合的必然體現(xiàn)。論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
三、我國住宅小區(qū)具體行政行為的法律規(guī)制
“行政系統(tǒng)和自治組織分屬不同的體系，各自有其活動的準則和行為邊界，并不具有直接意義上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。如何‘理順政府與社會間的關(guān)系，’劃定政府行政的邊界，明確‘行政指導(dǎo)’的法律涵義，是‘依法行政’的重點和難點問題。”[14]從上文對業(yè)主組織屬性的分析可以得知，業(yè)主組織完全是建筑物所有人為了管理、使用自己的物業(yè)，而組成的一種純粹民間的自治性組織，它與行政機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，它只是業(yè)主內(nèi)部共同管理的一種組織形式，業(yè)主組織的性質(zhì)決定了行政機構(gòu)對其進行管理的指導(dǎo)性、協(xié)助性，其行為表現(xiàn)更多的是倡導(dǎo)、咨詢、建議。行政指導(dǎo)是事實行為，沒有行政強制性，從其功能來看，可以分為規(guī)制性的、助成性的和調(diào)整性的，但三種分類并不一定相互排斥。[15]
(一)業(yè)主組織設(shè)立籌備中的行政行為
我國《物權(quán)法》規(guī)定：“業(yè)主可以設(shè)立業(yè)主大會，選舉業(yè)主委員會。”“地方人民政府有關(guān)部門應(yīng)當對設(shè)立業(yè)主大會和選舉業(yè)主委員會給予指導(dǎo)和協(xié)助。”建設(shè)部《規(guī)則》對業(yè)主大會籌備、設(shè)立，業(yè)委會成員選舉程序都進行了規(guī)定，并設(shè)立了“籌備組”制度，要求政府接到申請后60日內(nèi)組織、指導(dǎo)成立籌備組，組長由基層政府人員擔任，成員分別由建設(shè)單位代表、居委會代表和業(yè)主代表組成，業(yè)主代表則由基層政府和居委會組織業(yè)主推薦。規(guī)定籌備組于90日內(nèi)完成籌備工作，業(yè)主大會自業(yè)委會選舉產(chǎn)生之日起成立，持備案證明申請刻制業(yè)主組織印章，業(yè)委會換屆或者成員變更須經(jīng)備案。
作為市場或社會組織，其設(shè)立前的籌備工作都是重要而繁瑣的，召開成百上千人的業(yè)主會議，組織業(yè)主討論、協(xié)商、選舉，進行通知、送達、公告等大量事務(wù)性的工作，需要準備會議場所、辦公設(shè)備、文件材料，考慮我國住宅小區(qū)業(yè)主群體規(guī)模普遍龐大和業(yè)主群體松散特性，規(guī)定基層政府對業(yè)主組織設(shè)立的籌備給予指導(dǎo)、幫助是合適的。
規(guī)定基層政府、居委會、建設(shè)單位加入籌備組亦屬實際需要，這應(yīng)當成為業(yè)主設(shè)立業(yè)主大會的一個選項，根據(jù)需要由業(yè)主進行選擇，但認為設(shè)立業(yè)主大會必須由政府組織設(shè)立籌備組，籌備組成員必須包括政府官員和居委會、建設(shè)單位人員，或者說籌備組不是政府牽頭組織，籌備組沒有政府人員，設(shè)立業(yè)主大會即屬非法，這種認識是不能被認可的。現(xiàn)實中主管機構(gòu)及其官員把成立籌備組當成行政權(quán)力，借口拒絕、拖延受理籌備申請，代替業(yè)主推薦業(yè)主委員會成員人選，籌備組不能成立和同時存在多個籌備組的現(xiàn)象屢見不鮮。
啟動成立籌備組20%的業(yè)主比例看似不高，但對數(shù)千業(yè)主小區(qū)而言卻非易事，考慮業(yè)主集體管理建筑物的必然性，對于一定業(yè)主規(guī)模的住宅小區(qū)，我國法律沒有象美國、法國等國家一樣規(guī)定業(yè)主組織自然成立，業(yè)主當然的成為業(yè)主組織成員，而是前置條件、業(yè)主主動申請、業(yè)主組織被動成立，并且不具法人資格，不能不說是一個重大制度設(shè)計缺陷。
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(二)業(yè)主組織備案行政行為
我國法定登記、備案的主體、內(nèi)容、類別十分復(fù)雜，如產(chǎn)權(quán)登記、合同登記、社會保險登記、企事業(yè)主體設(shè)立登記、婚姻登記、兵役登記，法規(guī)規(guī)章備案、宗教教職人員備案、私募基金備案、專利實施許可合同備案和食品安全企業(yè)標準備案等等。其中，享有職權(quán)行政主體對外實施的行政登記、備案是行政登記，屬于公法性的公務(wù)行為，而其他公權(quán)力機構(gòu)和行政主體內(nèi)部以及企事業(yè)進行的登記、備案不屬于行政行為，如選民登記，企業(yè)產(chǎn)品出入庫登記等。同時，實踐中大量使用“記錄”“記載”“刊登”“注冊”、“登錄”等名稱的“無名登記”，很多實質(zhì)都是行政登記，屬于行政決定行為，在現(xiàn)實中國家、行業(yè)要求登記、備案的事項甚多，但對登記、備案機構(gòu)、種類、屬性卻沒有規(guī)范，“登記”與“備案”的使用也并沒有嚴格的區(qū)別，登記既有許可性的也有確認性的，而備案大多則是確認性的，登記、備案行為需要法律適用者據(jù)實判定。
行政登記制度的分類，按照強制性程度可以分為必須登記、應(yīng)當?shù)怯浐涂梢缘怯洠缃Y(jié)婚、復(fù)婚就必須登記，地役權(quán)登記當事人就可以自行決定;按照主動性情況可以分為依據(jù)申請的登記和依據(jù)職權(quán)的登記，結(jié)婚登記就需要申請，而信訪、舉報則應(yīng)主動登記。行政登記包括記載備案、公示公信、確認證明、管理服務(wù)等功能，具有介入私域、掌握信息、賦予效力、承載審批的作用，但并不是說行政登記全部都兼具以上功能，更多只是具備上述部分功能。“作為行政法律行為的行政登記能夠直接引起法律效果;作為準行政法律行為的行政登記能夠間接引起法律效果;作為行政事實行為的行政登記則僅產(chǎn)生事實性影響。”[16]
根據(jù)國務(wù)院《條例》和建設(shè)部《規(guī)則》可見，業(yè)主組織主體產(chǎn)生與備案行為無關(guān)，備案并非業(yè)主組織成立的許可性前置條件，備案需要審查材料，但不是對業(yè)主組織成立進行實質(zhì)性審查;備案直接產(chǎn)生記載確認、公示公信等法律效果，但經(jīng)過備案的業(yè)主組織及其設(shè)立的過程并不表明不存在瑕疵甚至缺陷。這種備案客觀上雖然不能設(shè)定相對人的權(quán)利義務(wù)，但可以對相對人行使權(quán)利履行義務(wù)直接或者間接產(chǎn)生影響，業(yè)主組織不能備案就不能刻制印章，不能開立銀行賬戶，不能與自己選定的物業(yè)服務(wù)企業(yè)簽訂合同，經(jīng)營性管理活動自然就會受到影響。業(yè)主組織的備案，應(yīng)當屬于行政確認而非行政許可，行政確認是行政機關(guān)對一定的法律行為或者事實狀態(tài)進行確認，而行政許可則是在普遍禁止的前提下，對個別主體從事某種業(yè)務(wù)或者進行某種活動開禁，投資人具有從事經(jīng)營活動的權(quán)利，如工商行政主管部門頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照即屬于行政確認而非行政許可行為，業(yè)主設(shè)立業(yè)主大會亦非普遍禁止性的行為。
對業(yè)主組織備案，《規(guī)則》規(guī)定由建設(shè)主管部門和基層政府組織主管，而不同于其他市場主體、社會主體的設(shè)立要到工商行政或者民政主管部門登記、備案，不僅登記、備案主體不同，登記、備案的法律效果也相去甚遠，看似易如反掌的備案與現(xiàn)實中業(yè)主組織的“五難”現(xiàn)象極具反差。就業(yè)主組織備案條件，規(guī)定本來已經(jīng)非常明確，主管部門卻仍以法定條件之外的其它規(guī)定阻止業(yè)主組織備案，如設(shè)立籌備組沒有街道辦事處同意，召開業(yè)主組織大會沒有告知居委會等。在物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系中，業(yè)主組織只是一個消費性的人的組織，而由主管建設(shè)的部門進行立法規(guī)制本身就是問題所在。
(三)物業(yè)服務(wù)企業(yè)選聘、解聘中的行政行為
業(yè)主組織對物業(yè)企業(yè)的選聘、解聘是住宅小區(qū)最困難的事情，我國實行前期物業(yè)服務(wù)制度，選聘新的物業(yè)企業(yè)之前首先要解聘前期物業(yè)企業(yè)。前期物業(yè)企業(yè)“先占”了業(yè)主的共有部分，制定了高價物業(yè)收費標準，小區(qū)建成不久也無須投入太多維護費用，業(yè)主交納物業(yè)費，多收多的，少收少得;共有部分最大化利用，收益數(shù)量業(yè)主也很難了解，退出小區(qū)既是丟掉了財富。物業(yè)服務(wù)合同本身屬于委托性質(zhì)，物業(yè)服務(wù)企業(yè)與業(yè)主組織都可以單方解除合同，但因解除物業(yè)服務(wù)合同而造成激烈沖突的現(xiàn)象卻到處可見，堵大門、打黑架，恐嚇要挾，個別地方一夜就有十幾部車被砸，甚至傷人、死人。另一方面，業(yè)主普遍趨向逃避物業(yè)繳費，特別是一些村民改市民的城鄉(xiāng)交界小區(qū)，業(yè)主拒絕繳費更是普遍，一些物業(yè)服務(wù)企業(yè)不得不“棄場”走人，“公地悲劇”不僅給業(yè)主生活造成嚴重混亂，也給基層政府添了很*煩。
我國《物權(quán)法》規(guī)定，聘用、解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)需要全體業(yè)主“雙過半”通過，一些業(yè)委會為了躲避召開業(yè)主大會的繁瑣，或者選聘心儀的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，直接讓業(yè)主投票業(yè)主大會授權(quán)業(yè)委會選定物業(yè)服務(wù)企業(yè)，法院對其授權(quán)行為效力也是裁判不一。[17]表面看是沒有理解業(yè)主大會專屬權(quán)力法律規(guī)定的強制性，實質(zhì)是業(yè)主大會業(yè)主人數(shù)太多，決策、操作層級單一，“直接民主投票”制度設(shè)計嚴重影響決策效率。
合同自由，包括選擇合同相對人的自由和當事人商定合同內(nèi)容的自由，物業(yè)服務(wù)企業(yè)的選聘、解聘本身是合同行為，應(yīng)當由雙方當事人自主商定。規(guī)定業(yè)主選聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)必須招標，必須備案，實質(zhì)是對業(yè)主組織合同行為濫設(shè)行政許可。
論住宅小區(qū)的公共治理之道--以規(guī)范行政指導(dǎo)行為為主題
結(jié)語：我國住宅小區(qū)公共治理的出路
住宅小區(qū)存在的問題是多樣的，既有不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和物業(yè)管理服務(wù)制度設(shè)計問題，也有制度執(zhí)行異化問題，業(yè)主所有權(quán)益受到侵害的同時，物業(yè)服務(wù)企業(yè)合同權(quán)益也沒有得到保證，二元兩級的業(yè)主組織權(quán)力設(shè)計結(jié)構(gòu)，直接選舉看似非常民主，實則組織系統(tǒng)效率非常低下，難逃能人治理的窠臼。業(yè)主集體自治得不到落實，究其根源還是業(yè)主自主權(quán)利沒有得到有效保障。隨著時代變遷，計劃經(jīng)濟、“單位人”條件下管控模式的式微，單靠政府“看得見”和市場“看不見”的兩只手是不行的，對于封閉性住宅小區(qū)松散型的業(yè)主集體而言，應(yīng)當充分利用業(yè)主群體內(nèi)部物權(quán)利益的粘合作用，發(fā)揮業(yè)主組織自治的積極性。“無論國家還是市場，在使個人長期的、建設(shè)性的方式使用自然資源系統(tǒng)方面，都未取得成功;而許多社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻在一個較長的時間內(nèi)，對某些資源系統(tǒng)成功地實現(xiàn)了適度治理。”[18]
業(yè)主自治，其根源在于業(yè)主物權(quán)特別是管理權(quán)的自主，業(yè)主組織的法律地位則是其得以實現(xiàn)的基本條件。我國農(nóng)耕文明缺乏自治文化傳統(tǒng)，市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大多有賴于中央推動，對于業(yè)主組織自治，我們不能完全寄希望于業(yè)主自身的能力和覺悟，既有的社會基層管理體系也已蛻化，應(yīng)當加速社會治理現(xiàn)代化的步伐，大力推進新型社會組織發(fā)展，借助社會組織的力量，借用市場規(guī)則，通過政府購買服務(wù)的方式，由社會組織對業(yè)主組織的設(shè)立、運行進行指導(dǎo)與輔助，政府退出市場，把更多的精力投入到政策的制定與落實之上。
“當政府把所有權(quán)和控制交給社區(qū)時，它的責任并不因此而結(jié)束。政府也許不再直接提供服務(wù)，但是仍然對保證滿足居民需要負有責任。政府一旦放棄主動掌舵的職責，災(zāi)難就常常接踵而至。”[19]住宅小區(qū)被物業(yè)服務(wù)企業(yè)“棄管”就是最常見的例子。以第三方社會組織扶助業(yè)主組織“自管”起來，這不只是因為住宅小區(qū)內(nèi)部物業(yè)服務(wù)的私人性質(zhì)，也是出于“兩只手”的無能為力，還有就是對權(quán)力者、先占者侵占行為的抵制。
篇3：客戶投訴的處理作業(yè)指導(dǎo)書
客戶投訴的處理作業(yè)指導(dǎo)書
1.0目的
為加強與業(yè)戶的溝通，確保業(yè)戶投訴得到及時、有效的處理，提高業(yè)戶對服務(wù)中心服務(wù)的滿意度。
2.0范圍
適用于本公司提供的服務(wù)過程中接收到的所有客戶投訴的處理。
3.0職責
3.1服務(wù)中心經(jīng)理負責監(jiān)督本物業(yè)范圍內(nèi)業(yè)戶投訴的處理，必要時給與協(xié)助。
3.2客戶服務(wù)主管負責組織處理本物業(yè)范圍內(nèi)的業(yè)戶投訴，必要時給與指導(dǎo)。
3.3客戶服務(wù)助理負責處理本物業(yè)范圍內(nèi)的客戶投訴，必要時上報領(lǐng)導(dǎo)請求協(xié)助處理。
4.0內(nèi)容
4.1定義
4.1.1有效投訴：指業(yè)戶對物業(yè)服務(wù)中心在管理服務(wù)、收費、經(jīng)費管理、維修養(yǎng)護等方面失職、違規(guī)等行為的投訴。
4.1.2協(xié)助處理投訴：指業(yè)戶對因開發(fā)商或外部環(huán)境/本服務(wù)中心服務(wù)范圍以外公共配套設(shè)施等原因而產(chǎn)生的影響小區(qū)業(yè)戶日常居住的不良因素，希望由服務(wù)中心協(xié)助處理的投訴。
4.1.3無效投訴：指有效投訴和協(xié)助處理投訴之外的其它投訴。
4.1.4集體投訴事件：指同一物業(yè)范圍內(nèi)五戶或五戶以上的業(yè)戶針對同一事件同時提出的投訴。
4.2業(yè)戶投訴渠道
4.2.1投訴方式可以是面談、郵件、電話、書面等方式。小區(qū)明顯位置應(yīng)標識物業(yè)服務(wù)中心的24小時服務(wù)熱線。服務(wù)中心發(fā)放的《業(yè)主手冊》告知業(yè)戶投訴熱線電話。
4.2.2設(shè)立24小時值班人員，不間斷地受理業(yè)戶投訴。
4.3業(yè)戶投訴的受理
4.3.1客戶服務(wù)助理接到業(yè)戶投訴或轉(zhuǎn)報的業(yè)戶投訴后，在《值班記錄表》上如實、清晰地記錄投訴內(nèi)容。能及時解決的應(yīng)在2小時內(nèi)與業(yè)戶聯(lián)系，并在約定時間內(nèi)及時處理。不能及時解決的投訴應(yīng)立即填寫《客戶投訴記錄表》，根據(jù)投訴類別通知各責任崗位處理同時上報客戶服務(wù)主管，客戶服務(wù)主管應(yīng)及時跟蹤投訴進展。
4.4各類投訴的處理
4.4.1針對有效投訴，投訴處理人應(yīng)在2小時內(nèi)與業(yè)戶聯(lián)系，約定回復(fù)時間，并在約定時間內(nèi)及時處理。
4.4.2針對不能快速解決的投訴，應(yīng)由投訴處理人及時與業(yè)主溝通，讓業(yè)主了解投訴的進展。
4.4.3針對協(xié)助處理投訴，投訴處理人應(yīng)及時將投訴內(nèi)容書面報告解決部門，并跟進解決部門的處理過程。
4.4.4投訴處理人對無效投訴應(yīng)給予業(yè)戶合理、耐心的解釋。
4.4.5對由于開發(fā)商原因而導(dǎo)致的投訴，由客戶服務(wù)主管轉(zhuǎn)呈開發(fā)商處理，客戶服務(wù)主管應(yīng)及時跟進投訴處理結(jié)果。