對關(guān)于“物業(yè)管理區(qū)域劃分”問題的思考

　　物業(yè)管理條例第九條第二款規(guī)定，“物業(yè)管理區(qū)域的劃分應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)的共用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)等因素。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”由此來看，《條例》把物業(yè)管理區(qū)域的劃分作為一個行政管理的問題，主要考慮了行政管理的便利，而偏離了物權(quán)保護(hù)這個最重要的前提。這顯然不符合物權(quán)法有關(guān)保護(hù)業(yè)主區(qū)分所有權(quán)的宗旨，從現(xiàn)實情況來看，也不符合物業(yè)管理的實際，不能為物業(yè)管理區(qū)域劃分的實務(wù)提供有效的指導(dǎo)。

　　“物業(yè)管理區(qū)域”是物業(yè)管理中的一個基本概念，在物業(yè)管理條例中，出現(xiàn)了27處，可見其重要。物業(yè)管理區(qū)域的劃分關(guān)系到業(yè)主物權(quán)的保護(hù)，關(guān)系到業(yè)主自治與住宅小區(qū)的秩序，關(guān)系到行政管理與民事活動的關(guān)系，是一個尚未受到應(yīng)有重視的問題。

　　1、物業(yè)管理區(qū)域本質(zhì)上是業(yè)主共有權(quán)的范圍

　　物業(yè)管理是由業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)產(chǎn)生的一項權(quán)利。建筑物區(qū)分所有權(quán)由專有部分的所有權(quán)、共有部分的共有權(quán)以及共同管理的權(quán)利組合而成。對共有部分共同管理的權(quán)利，就是業(yè)主物業(yè)管理的權(quán)利來源。可見，物業(yè)管理的區(qū)域有多大，取決于業(yè)主的共有范圍有多大。一個兩百套房屋的小區(qū)，占地兩萬平方米，那么業(yè)主共有的范圍也就只限于這兩萬平方米；而一個占地一百萬平方米的小區(qū)，每一位業(yè)主共有權(quán)的范圍，可能達(dá)到一百萬平方米。不考慮共有權(quán)，只考慮“三項因素”（共用設(shè)施設(shè)備、建筑物規(guī)模、社區(qū)建設(shè)）；不考慮業(yè)主的區(qū)分所有權(quán)形成的過程與權(quán)利范圍，只認(rèn)為行政機(jī)關(guān)有權(quán)劃分物業(yè)管理區(qū)域，不但不能促進(jìn)物業(yè)管理，反面會增加混亂。

　　從業(yè)主共有權(quán)的角度來看，較大的小區(qū)，意味著業(yè)主較大的共有權(quán)范圍。但小區(qū)越大，業(yè)主權(quán)利越難行使，反面是較小的小區(qū)，容易實現(xiàn)業(yè)主自治。所以對業(yè)主而言，大有大的利益，小有小的好處。從物業(yè)公司經(jīng)營的角度，越大的管理區(qū)域，越有規(guī)模效應(yīng)，所以物業(yè)服務(wù)企業(yè)通常希望管理較大的小區(qū)。從政府管理的角度，自然也是希望相對集中，管幾個大的小區(qū)，比管無數(shù)小的小區(qū)，要容易得多。這里就出現(xiàn)了利益上的沖突。在物業(yè)管理區(qū)域劃分時，究竟以何為出發(fā)點，就成為一個現(xiàn)實問題。我認(rèn)為，既然物業(yè)管理區(qū)域的本質(zhì)是區(qū)分所有權(quán)的范圍，那么，一是不能輕易變更，二是如果重新劃分，根本的出發(fā)點，還是保障業(yè)主的區(qū)分所有權(quán)。

　　2、“三項因素”不是劃分物業(yè)管理區(qū)域的科學(xué)依據(jù)

　　既然物業(yè)管理區(qū)域與業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)密切相關(guān)，就不應(yīng)由行政機(jī)關(guān)任意劃分。物業(yè)管理條例中所規(guī)定的“三項因素”，并不科學(xué)。

　　——“共用設(shè)施設(shè)備”范圍很廣，供電供水供熱供氣，道路通訊綠化消防，哪種設(shè)施設(shè)備是劃分物業(yè)管理區(qū)域的因素？就以供熱設(shè)備來說，是不是共用一個鍋爐房的，就應(yīng)當(dāng)劃分為一個物業(yè)管理區(qū)域呢？顯然沒有必要。通過有償使用，不是一個物業(yè)管理區(qū)域，也可以共享一個共用設(shè)施設(shè)備。

　　——“建筑物規(guī)模”，多大的規(guī)模適合作為一個物業(yè)管理區(qū)域呢？現(xiàn)實中，規(guī)模小的小區(qū)一兩百套房子；規(guī)模大的小區(qū)有一兩萬套房子，都可以成為獨立的物業(yè)管理區(qū)域。如果以規(guī)模來劃分，是不是要確定一個“標(biāo)準(zhǔn)規(guī)模”，小于它的就應(yīng)當(dāng)合并，大于它的就應(yīng)當(dāng)分割呢？

　　——“社區(qū)建設(shè)”，一般是指居民區(qū)的社會事務(wù)管理，這種管理是公法意義上的，而物業(yè)管理是業(yè)主對自己不動產(chǎn)的管理，是純粹的財產(chǎn)事務(wù)，是私法意義上的，兩者可以說毫不相干。打個比方說，甲的院子里打一口井，造個圍墻，乙的院子里也打一口井，造一個圍墻，從資源角度，是一種浪費(fèi)，但從所有權(quán)角度，是必須的。政府可以要求兩家參加一個居民小組，但不應(yīng)該強(qiáng)迫兩家人合并院子，共用一口水井、一個圍墻。

　　物業(yè)管理條例授權(quán)省級人民政府制定劃分物業(yè)管理區(qū)域的具體辦法，如果基本原則都沒有明確，地方政府不可能制定出合理可行的辦法。

　　3、實務(wù)中的難題

　　當(dāng)前在實務(wù)中，確定物業(yè)管理區(qū)域，通常以開發(fā)項目的紅線為邊界，一個項目，就是一個物業(yè)管理區(qū)域，類似于自然村的形成，這時，一般不大需要行政機(jī)關(guān)來確定與劃分物業(yè)管理區(qū)域。但有些“自然村”存在潛在的共有權(quán)范圍模糊的問題，存在權(quán)利爭議的隱患。比如，一個樓盤開發(fā)之初確定占地五萬平方米，分為兩期開發(fā)，對于一二期購買的客戶而言，其區(qū)分所有權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)在這五萬平方米之內(nèi)。但之后開發(fā)商又取得了周邊接壤的土地，連續(xù)開發(fā)了第三、四、五期，總占地面積達(dá)到十五萬平方米，交付后作為一個小區(qū)統(tǒng)一管理，這時問題就來了：對于第一、二期業(yè)主來說，他們的共有權(quán)，是否擴(kuò)大到后三期即總共十五萬平方米的范圍？假如后三期是別墅，那么前兩期業(yè)主的共有權(quán)，能否達(dá)到別墅區(qū)？

　　現(xiàn)在許多住宅小區(qū)存在著不同類型物業(yè)混合的現(xiàn)象，別墅與公寓、高層與多層、商品房與保障房同在一個物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)。經(jīng)濟(jì)條件迥異的人居住在一起，利益難免沖突。生活習(xí)慣、對物業(yè)費(fèi)的態(tài)度、對公共事務(wù)的關(guān)心程度、對小區(qū)重大改造維修事項的看法都有所不同。而這種沖突，通過業(yè)主共同決策是很難解決的，因為中低端物業(yè)的業(yè)主人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過高端物業(yè)，一旦表決，必然形成“多數(shù)人的暴政”。比如，解決小區(qū)停車難的問題，中低端物業(yè)的業(yè)主由于沒有專有車位，傾向于利用小區(qū)內(nèi)的道路、綠地增加更多的車位，而對于高端物業(yè)的業(yè)主來說，自己已經(jīng)有了專有的停車位，故更希望維護(hù)小區(qū)現(xiàn)有的規(guī)劃格局。

　　解決這個問題的根本出路，在于細(xì)分物業(yè)管理區(qū)域。一個住宅小區(qū)，不一定作為一個物業(yè)管理區(qū)域，特別是超級巨大的住宅區(qū)，動輒一兩平方公里，業(yè)主達(dá)到數(shù)萬人，要實現(xiàn)業(yè)主自治，實在是超級難題。這時就出現(xiàn)了不以開發(fā)建設(shè)的范圍，而以物業(yè)類型重新劃分物業(yè)管理區(qū)域的需要。在有的地方，一個小區(qū)中，不同層次業(yè)主的矛盾已經(jīng)相當(dāng)尖銳，重新劃分物業(yè)管理區(qū)域已顯得十分急

　　但在業(yè)主爭議的情況下重新劃分，難度極大。物業(yè)管理條例第九條第二款所規(guī)定的“三項因素”無法為重新劃分提供科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。如上所述，重新劃分的意義在于各層次業(yè)主的區(qū)分所有權(quán)都能獲得保障，而這個問題，卻被物業(yè)管理條例所忽視。

　　4、確定與劃分物業(yè)管理區(qū)域涉及多種因素

　　如前所述，物業(yè)管理條例第九條規(guī)定的三項因素不能作為確定與劃分物業(yè)管理的主要因素，那么哪些因素才是主要因素呢？結(jié)合實務(wù)，我想有以下方面：

　　（1）建設(shè)用地使用權(quán)。物業(yè)管理區(qū)域的基礎(chǔ)是建設(shè)用地范圍，而建設(shè)用地使用權(quán)，是業(yè)主最重要的財產(chǎn)權(quán)利。房屋的價值會隨著使用而折舊，而土地的價值會持續(xù)上升。物權(quán)法規(guī)定住宅的建設(shè)用地使用權(quán)到期后自動續(xù)期，意味著這個權(quán)利不受出讓年限的限制，可以視為永久的權(quán)利，這就使建設(shè)用地使用權(quán)幾乎具備了所有權(quán)的全部權(quán)能。目前人們只看重房屋產(chǎn)權(quán)，忽視建設(shè)用地使用權(quán)的現(xiàn)象，很快就會改變。當(dāng)業(yè)主把目光聚焦在土地權(quán)利上時，自己小區(qū)的土地范圍，就成了最重要的問題。但以土地紅線確定物業(yè)管理區(qū)域的困難在于，在以往的商品房開發(fā)中，從開發(fā)商到政府，都很少考慮到未來業(yè)主的建設(shè)用地使用權(quán)范圍的問題。有的小區(qū)，由幾宗地組成；有的則是在一宗土地上，因開發(fā)商不同，形成兩個甚至多個小區(qū)。這使得以土地紅線來確定物業(yè)管理區(qū)域很難行得通。

　　（2）《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》。這是法定的證件，是建設(shè)項目合法性的標(biāo)志。以它來劃分物業(yè)管理區(qū)域，具備確定性、權(quán)威性，但問題在于，許多項目都是分期開發(fā)，分期取得規(guī)劃許可證，一個小區(qū)中，有幾個規(guī)劃許可證并不罕見，如果機(jī)械地按規(guī)劃許可證劃分，很多小區(qū)會被肢解。更重要的是，規(guī)劃許可證是從建設(shè)工程管理角度頒發(fā)的，并不考慮業(yè)主共有利益的平衡與保障，有的規(guī)劃許可證對應(yīng)的全是住宅，有的可能全是配套，所以這也不能作為依據(jù)。

　　（3）能否以項目立項為依據(jù)？這能夠解決多宗土地上，分期規(guī)劃建成的小區(qū)統(tǒng)一管理的問題，但一來立項是一個行政行為，它不能確定物權(quán)的歸屬；二來一個建設(shè)項目立項后，發(fā)生變化也很常見，往往建成之后，與當(dāng)初的立項已經(jīng)大相徑庭。

　　（4）合同約定。從法理及實務(wù)來看，購買人的認(rèn)知是一個不可忽視的因素。一位客戶，購房時看中的是一個精致小盤，最后卻成了幾個樓盤合并管理的雜亂大盤；或者相反，購買時是沖著千畝大盤的，最后卻分成了幾個小盤，這都會對業(yè)主的預(yù)期構(gòu)成損害，直接違反合同的約定，業(yè)主如果追究建設(shè)單位的違約責(zé)任，不能說沒有道理。但現(xiàn)實中分期開發(fā)銷售非常普遍，習(xí)慣上都不會以每一期作為獨立的物業(yè)管理區(qū)域，而會將整個項目統(tǒng)一管理。完全顛覆現(xiàn)狀，也是不可想象的。

　　綜上可見，物業(yè)管理區(qū)域的確定與劃分，涉及許多因素，要找出一個明確的劃分標(biāo)準(zhǔn)，是非常困難的。我們能夠明確的是，這不是一個行政管理的問題，而是業(yè)主區(qū)分所有權(quán)如何保障的問題。只有沿著這個思路，才可能找到可行的解決方法。

　　5、物業(yè)管理區(qū)域的劃分要以保障業(yè)主自治為出發(fā)點

　　商品房小區(qū)相當(dāng)于一個人造村，它的建設(shè)者是開發(fā)商，審批規(guī)劃的權(quán)力在政府。在規(guī)劃階段，就應(yīng)當(dāng)對物業(yè)管理區(qū)域作出明確的劃分，并將它公諸于眾，因為這關(guān)系到眾多買受人的預(yù)期利益。不應(yīng)當(dāng)?shù)刃^(qū)建成后，再考慮管理區(qū)域劃分。先確定管理范圍，后建設(shè)交付，這樣形成的物業(yè)管理區(qū)域，就是水到渠成、瓜熟蒂落，小區(qū)范圍就是物業(yè)管理的區(qū)域。只有在業(yè)主產(chǎn)生了重新劃分物業(yè)管理區(qū)域的要求，而自己又爭執(zhí)不下時，才需要政府出面，以政府的公信力作出裁決，以平衡業(yè)主利益，消除爭議。

　　政府在作出裁決的時候，應(yīng)當(dāng)從有利于開展業(yè)主自治出發(fā)，從保障業(yè)主物權(quán)出發(fā)，確定物業(yè)管理區(qū)域。事實上，有效的業(yè)主自治，有利于社會的穩(wěn)定和諧，這也是政府追求的目標(biāo)。缺乏有效自治，業(yè)主就要依賴政府，依靠物業(yè)企業(yè)的管治，這就會增加政府對業(yè)主自治的干預(yù)，增加物業(yè)公司的包辦，從而也增加業(yè)主與政府、與物業(yè)企業(yè)之間的摩擦與糾紛。

　　臺灣、香港的物業(yè)糾紛很少，就在于業(yè)主自治充分；而它的前提，是小區(qū)規(guī)模都不太大。香港還存在上千戶的小區(qū)，這與它的土地制度與開發(fā)模式有關(guān)，臺灣基本上沒有這種情形。中國大陸目前形成的大片開發(fā)，大面積管理，將來一定會形成管理上的難題。

　　臺灣有一個特別好的經(jīng)驗，就是在業(yè)主共有的范圍內(nèi)，再進(jìn)一步明確“大公”與“小公”。所謂大公，是指全體業(yè)主共有的權(quán)利；所謂小公，是指一部分業(yè)主共有的權(quán)利。這其實非常容易理解：一個單元要換電梯，是由本單元的業(yè)主決定并籌資，還是需要本棟樓的全體業(yè)主甚至本小區(qū)的全體業(yè)主來決定和出資？回答顯然是前者，因為這是屬于部分業(yè)主的共同事務(wù)，與其它業(yè)主無關(guān)。但在立法上，這沒有明確，實務(wù)中由此引發(fā)的糾紛已經(jīng)屢見不鮮。我國獨特的房地產(chǎn)開發(fā)模式形成了無數(shù)規(guī)模巨大的住宅區(qū)，在不能細(xì)分物業(yè)管理區(qū)域的情況下，明確“小公”范圍及的權(quán)利，顯得尤為重要。

　　6、物業(yè)管理區(qū)域與土地登記制度改革

　　物業(yè)管理區(qū)域的確定與劃分是一項系統(tǒng)工程。涉及到的方面很廣，最重要而又被忽視的，莫過于土地使用權(quán)的變更登記。

　　比如，一個由三期組成的住宅小區(qū)，一期的容積率是1,二期是1.5,三期是2,那么各期業(yè)主的利益是完全不同的。假定這三期的地價都是2000元/平方米，那么攤到房屋上，一期業(yè)主樓面所含的土地價值就兩倍于三期業(yè)主。十年之后，這個兩倍可能決定了兩期業(yè)主的財產(chǎn)價值懸殊。因此，不同容積率的業(yè)主在一起吃大鍋飯，是不公平的。公平的做法，應(yīng)當(dāng)區(qū)分大公與小公，即每一期業(yè)主的小公范圍，就是自己這一期的紅線。相應(yīng)地，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)對應(yīng)各期紅線，轉(zhuǎn)移至各期業(yè)主名下，成為這部分業(yè)主的“小公”權(quán)利。對于幾宗地開發(fā)為一個小區(qū)，但容積率相同的，過去的幾個土地權(quán)證，就應(yīng)該合并為一個，作為全體業(yè)主的“大公”。現(xiàn)在的實際情況是，土地登記與業(yè)主的區(qū)分所有權(quán)沒有關(guān)系，這為今后留下很大隱患。所以，要做好物業(yè)管理區(qū)域的劃分，不能不改革土地登記制度。

　　7、物業(yè)管理區(qū)域的劃分原則

　　綜合以上考慮，以區(qū)分所有權(quán)為法理基礎(chǔ)，結(jié)合實際工作中的可行性，可以用這樣一些原則來確定物業(yè)管理區(qū)域：