討論房屋建筑工程中住宅工程的驗收備案制度
工程建設中的驗收是非常重要的一個環節，它關系到進一步施工、結算、付款、交付使用、備案等等方面，驗收是否合格也會產生不同的法律后果。國家一系列法律法規也強制性要求工程必須經過驗收與備案。工程實務中，驗收與備案制度也頗受重視，但對于法律上關于驗收及備案的理解，在實務中也分歧頗大，特別是房地產開發項目的驗收與備案也爭議頗大，由于建設工程涉及的種類很多，本文結合本人20**年處理過的一例交房糾紛來討論房屋建筑工程中住宅工程的驗收備案制度，對于其他專業建設工程，可以參考適用。
問題的提起：何為“竣工驗收合格”？
20**年成都某開發商開發的某住宅小區交房時，300多業主與開發商產生了糾紛，業主拒絕接房，找來新聞媒體曝光，并準備聯合起來對開發商提起集團訴訟，追究開發商的“違約責任”。產生這個糾紛是由于兩方面原因引起的，其中一個原因就是300多業主在被開發商通知接房、查看開發商交房文件的過程中，發現開發商所交的商品房只有《竣工驗收合格報告》，沒有取得房管局的《竣工驗收備案表》，從而認定該小區沒有經過驗收合格就交付使用，違反了國家法律。糾紛產生后，經過政府出面組織業主聯系會和政府協調會，最終協調解決了糾紛。本人在參與該交房糾紛處理的43天內，代表開發商與業主進行了多次協調、參與政府部門的會議，從法律的角度對該起糾紛進行協調和闡釋。最后，業主放棄起訴，在一個月內開發商退還每戶業主“兩管三線”費1000元，300多戶業主陸續接房，糾紛得以解決。
通過該起糾紛，我們要提起一個問題，就是何為“竣工驗收合格”？因為我國法律對工程必須經竣工驗收合格后才能交付使用作了強制性規定。《建筑法》第61條規定：“建筑工程竣工驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或驗收不合格的，不得交付使用”。《合同法》第279條規定：“建設工程竣工經驗收合格后，方可交付使用；未經驗收或驗收不合格的，不得交付使用”。《建設工程質量管理條例》第16條規定：“建設工程經驗收合格后，方可交付使用”。可見。是否驗收以及驗收是否合格這個問題關系到該小區能否交付使用，從而關系到開發商是否違約，應否承擔法律責任等問題。而要弄清楚這個問題，首先得梳理并了解我國法律對驗收及備案制度的規定。
一、 工程驗收的種類
根據我國現行法律、法規、規章以及建筑行業的慣例，住宅工程驗收大致分為以下幾類：
1、 中間驗收（主要是隱蔽工程和基礎工程）
《合同法》第十六章《建設工程合同》第278條規定：“隱蔽工程在隱蔽以前，承包人應當通知發包人檢查。”《建設工程施工合同》（示范文本GF--1999--0201）第17條：“隱蔽工程和中間驗收”約定：“工程具備隱蔽條件或達到專用條款約定的中間驗收部位，承包人進行自檢，并在隱蔽或中間驗收前48小時以書面形式通知工程師驗收。通知包括隱蔽和中間驗收的內容、驗收時間和地點。承包人準備驗收記錄，驗收合格，工程師在驗收記錄上簽字后，承包人可進行隱蔽和繼續施工。驗收不合格，承包人在工程師限定的時間內修改后重新驗收”。《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB—50300--20**）第3.03條第5項規定：“隱蔽工程在隱蔽前應由施工單位通知有關單位進行驗收，并形成驗收文件”。《四川省建設工程質量監督管理暫行規定》第7條第3項規定了工程質量監督的重點包括地基與基礎工程，對于基礎驗收要核查簽字手續是否完備。
中間驗收是竣工驗收的前提，中間驗收不合格不得進行下一道工序的施工，當然也就談不上竣工驗收以及竣工驗收是否合格。
2、 分戶驗收
從20**年10月1日起，成都市正式施行了對住宅工程的分戶驗收制度。《成都市住宅工程質量分戶驗收暫行治理規定》第2條規定：“本規定所稱分戶驗收，是指住宅工程在按照國家規范要求內容進行單位工程竣工驗收前，對每一戶及部分公共部位質量進行的專門驗收。”第6條規定：“住宅工程質量分戶驗收，應在確保工程地基基礎和主體結構安全可靠、保溫節能性能等符合設計要求的基礎上，以檢查工程觀感質量和使用功能質量為主”。第3條規定：“住宅工程未組織分戶驗收或分戶驗收不合格的，建設單位不得組織單位工程竣工驗收。實行分戶驗收后，住宅工程各方質量責任主體仍應嚴格按照國家工程建設質量治理的有關規定和技術標準對住宅工程進行竣工驗收，并不得以分戶驗收代替竣工驗收。”
由上可見，住宅工程分戶驗收主要是對觀感質量和使用功能方面的檢查，它是竣工驗收的前提條件，包含于竣工驗收但不能替代竣工驗收，因此，即使分戶驗收合格但未經過竣工驗收或竣工驗收不合格，仍然不符合交付使用條件。
3、 甩項竣工驗收
《建設工程施工合同》（示范文本GF--1999--0201）第32條第7款約定：“因特殊原因，發包人要求部分單位工程或工程部位甩項竣工的，雙方另行簽訂甩項竣工協議，明確雙方責任和工程價款支付方法”。因此，在甩項竣工的情況下，會設計對甩項竣工部分的驗收，同樣，根據我國法律的規定，無論是甩項還是全面竣工，要交付使用的前提條件都必須是經過驗收且驗收合格。
4、 竣工驗收
《合同法》第279條規定：“建設工程竣工后，發包人應當根據施工圖紙及說明書、國家頒發的施工驗收規范和質量檢驗標準及時進行驗收。”這是《合同法》對竣工驗收主體及驗收依據的規定。
《建設工程質量管理條例》第16條規定：“建設單位收到工程竣工報告后，應當組織設計、施工、監理等有關單位進行竣工驗收。建設工程竣工驗收應當具備下列條件：（一）完成建設工程設計和合同約定的各項內容；（二）有完整的技術檔案和施工管理資料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑構配件和設備的進場試驗報告；（四）有勘察、設計、施工、工程監理等單位分別簽署的質量合格文件；（五）有施工單位簽署的工程保修書。”本條是對竣工驗收的參與主體以及竣工驗收是否合格的條件作出法律上的界定。因此，從現行法律制度層面上來說，工程竣工驗收只要符合上述法律標準，就是合格的，否則，就是不合格的。
5、 質量驗收
質量是工程項目中最為重要的問題，包括實體項目的質量以及建筑材料、構配件的質量等。對于質量驗收的標準，主要是以《建筑工程施工質量驗收統一標準》（GB—50300--20**）為主體配合專業工程標準進行。在竣工驗收中，質量驗收是很重要的一部分，質量驗收不合格，則竣工驗收不合格，工程不能交付使用。
6、 分期驗收
主要是指分期建設的住宅小區工程，在每一期竣工后所進行的驗收。通過驗收，可以分期投入使用。
7、 綜合驗收
對于綜合驗收一般是依據《城市住宅小區竣工綜合驗收管理辦法》進行。不過，該辦法發布于1993年，屬于計劃經濟體制下的產物。在《建筑法》、《合同法》、《建設工程質量管理條例》頒布實施后，該辦法有些地方是與前述法律法規抵觸的地方（比如，該辦法規定的驗收主體依然是政府部門，與改革后的驗收制度不符），但綜合驗收制度仍然是現行驗收制度的部分。因此，對于綜合驗收而言，還需要結合其他規定進行。一般來講，綜合驗收范疇包括規劃驗收、消防驗收、環評驗收、防雷設計驗收、人防工程驗收等。
二、關于工程竣工驗收的備案制度
工程驗收的備案制度法律法規有詳細的規定，各地方也在國家規定的基礎上制定了驗收備案的實施細則。《建設工程質量管理條例》第49條規定：“建設單位應當自建設工程竣工驗收合格之日起１５日內，將建設工程竣工驗收報告和規劃、公安消防、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件報建設行政主管部門或者其他有關部門備案。”《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》（住房和城鄉建設部令第2號）第4條規定：“建設單位應當自工程竣工驗收合格之日起15日內，依照本辦法規定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設主管部門（以下簡稱備案機關）備案。”第5條規定：“建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交下列文件：（一）工程竣工驗收備案表；（二）工程竣工驗收報告。竣工驗收報告應當包括工程報建日期，施工許可證號，施工圖設計文件審查意見，勘察、設計、施工、工程監理等單位分別簽署的質量合格文件及驗收人員簽署的竣工驗收原始文件，市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料以及備案機關認為需要提供的有關資料；（三）法律、行政法規規定應當由規劃、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；（四）法律規定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件；（五）施工單位簽署的工程質量保修書；（六）法規、規章規定必須提供的其他文件。住宅工程還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。”第9條規定：“建設單位在工程竣工驗收合格之日起15日內未辦理工程竣工驗收備案的，備案機關責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下罰款。”另外，地方政府也作了大體相同的規定。綜觀上述規定，綜合驗收是在工程竣工驗收合格后進行并應當在驗收合格后到行政部門進行驗收備案，否則，應當承擔相應的罰款等行政責任。
結論
綜觀前述規定，竣工驗收是指工程竣工后，經建設、勘察設計、施工、監理單位根據國家頒發的驗收規范和合同約定進行檢查、評定活動，如竣工工程符合規范或合同要求，則為竣工驗收合格。否則，即為不合格。至于規劃驗收、消防驗收、環評驗收、防雷設計驗收、人防工程驗收等則屬于綜合驗收的范疇，不能等同與竣工驗收。從法律角度而言，“竣工驗收”與“綜合驗收”不是同一個概念，二者不能等量齊觀、也不能混淆使用。同時，竣工驗收合格與竣工驗收備案也是兩個法律概念，必須分清，不能混同。《建筑法》、《合同法》、《建設工程質量管理條例》等法律、行政法規規定的交付使用條件是“竣工驗收合格”，而不是“竣工驗收備案”（除非雙方在合同中有特別約定）。所以，不能以是否取得《竣工驗收備案表（書）》為是否驗收合格的依據。實務中，因為沒有分清這兩種驗收制度的區別而導致的糾紛大量存在，而很多律師、法官對這兩種驗收制度也是認識模糊的。本人前述所提到的交房糾紛一案，就涉及對這兩種驗收制度的理解分歧而爭執不下。此案中，開發商與業主簽訂的《商品房買賣合同》是99版的國家示范文本，在本合同中，雙方對房屋交付使用的條件約定是：“房屋經竣工驗收合格”。開發商在交房時已經通過了設計、施工、監理等單位的竣工驗收，只是尚未取得房管局的備案表，并不影響合同約定的交房條件，也不影響合同效力。所以，業主在沒有特別約定開發商必須以取得《備案表》為交房條件的情況下僅以開發商沒有備案就交房來追究開發商的“違約責任”在法律上是站不住腳的。在合同沒有特別規定的情況下，即使開發商沒有備案，也只能引起開發商應向行政機關承擔行政責任并不導致對業主承擔民事責任。除非開發商沒有備案導致辦證遲延（不能），方可由其承擔辦證遲延（不能）的違約責任，但在交房時此責任是否成立尚不明確，同時，即使成立，業主的訴由也不應該為因“竣工驗收不合格”。
通過對上述法律及
案例的梳理，在工程實務中，我們應該分清各種不同情況類型以及不同情況下的不同處理方式，不可混淆使用，千篇一律。篇2：房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法(2009修正)
房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法(20**修正)
（2000年4月4日建設部令第78號發布，根據20**年10月19日《住房和城鄉建設部關于修改〈房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法〉的決定》修正）
房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法(20**修正本)
第一條 為了加強房屋建筑和市政基礎設施工程質量的管理，根據《建設工程質量管理條例》，制定本辦法。
第二條 在中華人民共和國境內新建、擴建、改建各類房屋建筑和市政基礎設施工程的竣工驗收備案，適用本辦法。
第三條 國務院住房和城鄉建設主管部門負責全國房屋建筑和市政基礎設施工程（以下統稱工程）的竣工驗收備案管理工作。
縣級以上地方人民政府建設主管部門負責本行政區域內工程的竣工驗收備案管理工作。
第四條 建設單位應當自工程竣工驗收合格之日起15日內，依照本辦法規定，向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設主管部門（以下簡稱備案機關）備案。
第五條 建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交下列文件：
（一）工程竣工驗收備案表；
（二）工程竣工驗收報告。竣工驗收報告應當包括工程報建日期，施工許可證號，施工圖設計文件審查意見，勘察、設計、施工、工程監理等單位分別簽署的質量合格文件及驗收人員簽署的竣工驗收原始文件，市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料以及備案機關認為需要提供的有關資料；
（三）法律、行政法規規定應當由規劃、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件；
（四）法律規定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件；
（五）施工單位簽署的工程質量保修書；
（六）法規、規章規定必須提供的其他文件。
住宅工程還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。
第六條 備案機關收到建設單位報送的竣工驗收備案文件，驗證文件齊全后，應當在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖。
工程竣工驗收備案表一式兩份，一份由建設單位保存，一份留備案機關存檔。
第七條 工程質量監督機構應當在工程竣工驗收之日起5日內，向備案機關提交工程質量監督報告。
第八條 備案機關發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的，應當在收訖竣工驗收備案文件15日內，責令停止使用，重新組織竣工驗收。
第九條 建設單位在工程竣工驗收合格之日起15日內未辦理工程竣工驗收備案的，備案機關責令限期改正，處20萬元以上50萬元以下罰款。
第十條 建設單位將備案機關決定重新組織竣工驗收的工程，在重新組織竣工驗收前，擅自使用的，備案機關責令停止使用，處工程合同價款2％以上4％以下罰款。
第十一條 建設單位采用虛假證明文件辦理工程竣工驗收備案的，工程竣工驗收無效，備案機關責令停止使用，重新組織竣工驗收，處20萬元以上50萬元以下罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第十二條 備案機關決定重新組織竣工驗收并責令停止使用的工程，建設單位在備案之前已投入使用或者建設單位擅自繼續使用造成使用人損失的，由建設單位依法承擔賠償責任。
第十三條 竣工驗收備案文件齊全，備案機關及其工作人員不辦理備案手續的，由有關機關責令改正，對直接責任人員給予行政處分。
第十四條 搶險救災工程、臨時性房屋建筑工程和農民自建低層住宅工程，不適用本辦法。
第十五條 軍用房屋建筑工程竣工驗收備案，按照中央軍事委員會的有關規定執行。
第十六條 省、自治區、直轄市人民政府住房和城鄉建設主管部門可以根據本辦法制定實施細則。
第十七條 本辦法自發布之日起施行。
篇3：房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法(2009年修)
住房和城鄉建設部
中華人民共和國住房和城鄉建設部令第2號
二○○九年十月十九日
住房和城鄉建設部關于修改《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》的決定
住房和城鄉建設部決定對《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》(建設部令第78號)作如下修改:
一、名稱修改為“《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法》”。
二、第五條第一款第(三)項刪去“公安消防”。
三、第五條第一款增加一項“(四)法律規定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件”。
四、第五條第二款修改為“住宅工程還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》”。
五、第九條修改為“建設單位在工程竣工驗收合格之日起15日內未辦理工程竣工驗收備案的,備案機關責令限期改正,處20萬元以上50萬元以下罰款”。
此外,對部分條文的文字作相應的修改。
本決定自發布之日起施行。《房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》根據本決定作相應的修正,重新發布。
房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理辦法(20**修正)
(2000年4月4日建設部令第78號發布,根據20**年10月19日《住房和城鄉建設部關于修改〈房屋建筑工程和市政基礎設施工程竣工驗收備案管理暫行辦法〉的決定》修正)
第一條 為了加強房屋建筑和市政基礎設施工程質量的管理,根據《建設工程質量管理條例》,制定本辦法。
第二條 在中華人民共和國境內新建、擴建、改建各類房屋建筑和市政基礎設施工程的竣工驗收備案,適用本辦法。
第三條 國務院住房和城鄉建設主管部門負責全國房屋建筑和市政基礎設施工程(以下統稱工程)的竣工驗收備案管理工作。
縣級以上地方人民政府建設主管部門負責本行政區域內工程的竣工驗收備案管理工作。
第四條 建設單位應當自工程竣工驗收合格之日起15日內,依照本辦法規定,向工程所在地的縣級以上地方人民政府建設主管部門(以下簡稱備案機關)備案。
第五條 建設單位辦理工程竣工驗收備案應當提交下列文件:
(一)工程竣工驗收備案表;
(二)工程竣工驗收報告。竣工驗收報告應當包括工程報建日期,施工許可證號,施工圖設計文件審查意見,勘察、設計、施工、工程監理等單位分別簽署的質量合格文件及驗收人員簽署的竣工驗收原始文件,市政基礎設施的有關質量檢測和功能性試驗資料以及備案機關認為需要提供的有關資料;
(三)法律、行政法規規定應當由規劃m.dewk.cn、環保等部門出具的認可文件或者準許使用文件;
(四)法律規定應當由公安消防部門出具的對大型的人員密集場所和其他特殊建設工程驗收合格的證明文件;
(五)施工單位簽署的工程質量保修書;
(六)法規、規章規定必須提供的其他文件。
住宅工程還應當提交《住宅質量保證書》和《住宅使用說明書》。
第六條 備案機關收到建設單位報送的竣工驗收備案文件,驗證文件齊全后,應當在工程竣工驗收備案表上簽署文件收訖。
工程竣工驗收備案表一式兩份,一份由建設單位保存,一份留備案機關存檔。
第七條 工程質量監督機構應當在工程竣工驗收之日起5日內,向備案機關提交工程質量監督報告。
第八條 備案機關發現建設單位在竣工驗收過程中有違反國家有關建設工程質量管理規定行為的,應當在收訖竣工驗收備案文件15日內,責令停止使用,重新組織竣工驗收。
第九條 建設單位在工程竣工驗收合格之日起15日內未辦理工程竣工驗收備案的,備案機關責令限期改正,處20萬元以上50萬元以下罰款。
第十條 建設單位將備案機關決定重新組織竣工驗收的工程,在重新組織竣工驗收前,擅自使用的,備案機關責令停止使用,處工程合同價款2%以上4%以下罰款。
第十一條 建設單位采用虛假證明文件辦理工程竣工驗收備案的,工程竣工驗收無效,備案機關責令停止使用,重新組織竣工驗收,處20萬元以上50萬元以下罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
第十二條 備案機關決定重新組織竣工驗收并責令停止使用的工程,建設單位在備案之前已投入使用或者建設單位擅自繼續使用造成使用人損失的,由建設單位依法承擔賠償責任。
第十三條 竣工驗收備案文件齊全,備案機關及其工作人員不辦理備案手續的,由有關機關責令改正,對直接責任人員給予行政處分。
第十四條 搶險救災工程、臨時性房屋建筑工程和農民自建低層住宅工程,不適用本辦法。
第十五條 軍用房屋建筑工程竣工驗收備案,按照中央軍事委員會的有關規定執行。
第十六條 省、自治區、直轄市人民政府住房和城鄉建設主管部門可以根據本辦法制定實施細則。
第十七條 本辦法自發布之日起施行。